La delegación de facultades, las Áreas Naturales Protegidas, los pueblos indígenas Y lo ambiental

El pedido de delegación de facultades que el gobierno ha presentado tiene una formulación amplia que, debemos mencionar, se aleja de la exigencia constitucional que apunta a que este tipo de solicitudes debe tener una marcada especificidad sobre lo que se pretende legislar. Por lo tanto, de aprobarse deja abierta la posibilidad que el gobierno pueda legislar sobre diferentes materias, sin los mecanismos de control adecuados.

Un ejercicio interesante es cruzar las diferentes materias en la propuesta de delegación de facultades con la respectiva exposición de motivos. Si bien lo que manda es el texto de la delegación de facultades, la exposición de motivos nos da una idea sobre los alcances legislativos en varias materias.

• Un buen ejemplo es lo que se plantea en el tema de hidrocarburos y los cambios propuestos, por ejemplo, en la Ley de Áreas Naturales Protegidas (ANPs). ¿Qué se dice en este tema?

Se propone una modificación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, nada menos que “orientada a la reducción física o modificación legal de un Área Natural Protegida cuando resulte necesaria la ejecución de proyectos declarados de necesidad pública o interés nacional”.

Este punto tiene como objetivo concreto y en el corto plazo, la cuenca de Madre de Dios, el Parque Nacional de Bahuaja Sonene y el Candamo. En la exposición de motivos se busca relevar “la elevada prospectividad hidrocarburífera de la Cuenca de Madre de Dios, la cual comprende aproximadamente treinta y dos (32) estructuras identificadas con potencial gasífero”. Además, se señala que estos recursos permitirían “incorporar nuevas reservas de gas natural”, algo que no está demostrado.

Se pueden identificar los siguientes aspectos que generan preocupación:

1. la vulneración de la figura de las ANPs, lo que representa un claro debilitamiento de la institucionalidad ambiental y la subordinación de la protección de la biodiversidad (un mandato constitucional y un compromiso que el país ha asumido a través de convenios internacionales). Asimismo, una medida de este tipo vulneraría el principio de no regresividad en materia ambiental.

1. La biodiversidad de Madre de Dios se pondría en riesgo por la entrada de proyectos gasíferos en una zona altamente sensible: en Madre de Dios existen dos parques nacionales, Bahuaja Sonene y el Manu, y la reserva comunal Amarakeri. Estos parques nacionales, junto a la Reserva Nacional Tambopata, forman parte del Corredor de Conservación Vicabamba-Amboro y representa una de las 25 zonas de mayor biodiversidad del planeta.

1. La apertura de los pozos y la extracción de gas, como siempre ocurre en este tipo de proyectos, estará acompañada de la construcción de una serie de infraestructuras vinculadas a la actividad extractiva: carreteras de acceso, plantas, ductos, campamentos, etc. Todo esto en una zona altamente sensible y que debe estar protegida.

1. Las poblaciones indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial (PIACI), también estarían amenazadas por la posible modificación del espacio en el que habitan y el ingreso de personas de fuera vinculadas a estas actividades, generando diversos riesgos (salud, etc.).

• En relación al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental se plantea una modificación sustantiva ya que se propone la figura del silencio administrativo positivo y la consiguiente aprobación automática de los instrumentos de gestión ambiental. Cabe precisar que, según el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), no existe ningún Instrumento de Gestión Ambiental (IGA) que sea aprobado por silencio administrativo positivo.  

De esta manera se estarían vulnerando aspectos básicos del derecho ambiental, como es el principio precautorio. A nivel internacional los IGA no se aprueban por silencio administrativo positivo, ya que, de por medio, existe un interés público y la protección del ambiente es un deber que el Estado debe asumir, estando de por medio un derecho colectivo. El silencio administrativo positivo podría terminar autorizando actividades contaminantes que generen daños irreversibles, como consecuencia de proyectos que no han sido adecuadamente evaluados. Por eso siempre es necesario un pronunciamiento expreso de la autoridad competente antes de iniciar cualquier proyecto de inversión.

• En la propuesta de delegación de facultades y en la exposición de motivos se puede identificar un riesgo para la política ambiental del país: el retorno a una gestión ambiental sectorial.

Un tema a evaluar es la propuesta de la actual viceministra de Hidrocarburos, Iris Cárdenas, de crear un Instrumento de Gestión Ambiental complementario (IGASPE), cuyo plazo de evaluación de 30 días hábiles y que, en principio, sería diseñado y aprobado por el Ministerio de Energía y Minas, dejando fuera al SENACE.

La institucionalidad ambiental de los países debe ser, en esencia, transversal o transectorial, independiente de los ministerios vinculados a las inversiones, ya sean productivos, de infraestructura, etc. Un retroceso en este campo nos aleja de las mejores prácticas internacionales en materia de gobernanza ambiental.

• En la propuesta también se menciona que se busca la “optimización de la participación ciudadana (PPC)”. Una mención tan amplia como la que figura en la propuesta del Ejecutivo puede representar el riesgo de recortar o limitar el derecho que tienen las poblaciones en las zonas de influencia de los proyectos de inversión a estar informadas. Una participación ciudadana oportuna e informada es un aspecto fundamental de cualquier proceso de elaboración de un IGA de un proyecto de inversión.

• Sobre la vigencia de los Estudios de Impacto Ambiental: entre las medidas también se anuncia la intención de “Regular sobre la necesidad de incorporar una excepción a la pérdida de vigencia de los estudios de impacto ambiental correspondientes a proyectos que todavía no hayan iniciado la etapa de ejecución física”.

Este punto es consecuencia de la experiencia de casos concretos como el del proyecto minero Tía María. Como se recuerda, el EIA (detallado) de Tía María fue aprobado el año 2014 (agosto) y tenía una vigencia máxima de 5 años, plazo en el que la empresa debió iniciar la ejecución de obras. Sin embargo, concluido el plazo la empresa Souther Perú (SPCC) no había iniciado la etapa de construcción. Pese a que la vigencia del EIA de Tía María terminó el año 2019, el proyecto comenzó a construirse años después. Al respecto, hay una demanda legal en curso.

De aprobarse este punto sería otro retroceso preocupante de un instrumento clave para la gestión ambiental de un país. Los EIA tiene un determinado período de vigencia porque las condiciones del entorno natural y social cambian de manera constante con el paso del tiempo: cambia el estado del agua, el aire, la flora y fauna; las poblaciones crecen y la ocupación del territorio también se modifica; cambia la tecnología y hasta la propia política ambiental evoluciona. Por eso, en todos los países, la vigencia de los EIA es limitada.

Conclusiones

• Los temas de áreas naturales protegidas, pueblos indígenas y lo ambiental han sido colocados en el acápite E de la delegación de facultades, que es el punto más amplio del documento y que representa una suerte de “cajón de sastre”, donde se han colocado diversos temas (productivos, servicios, entre varios otros).

• Hay varios aspectos en la propuesta del Ejecutivo que, de aprobarse, representan graves retrocesos en los temas mencionados: la modificación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental; la afectación al derecho de las poblaciones a tener una participación ciudadana oportuna e informada que les permita influir en las decisiones cuando un proyecto los va a impactar; la desprotección de los pueblos indígenas, en particular los que se encuentra en situación de aislamiento y contacto inicial; la vigencia de los EIA, etc.

• De aprobarse el pedido de delegación de facultades, está claro que el país se alejaría de las mejores prácticas internacionales en estos temas y de las recomendaciones hechas por varios organismos internacionales, como es el caso de la propia Organización para Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).