Ordenamiento territorial en el Perú: entre la ilegalidad y la dispersión institucional

Imagen: tomada del artículo[1] “Revamping Local Economic Development” de Ayesha Rehan.

Dionel Martínez
Coordinador de la Plataforma para el Ordenamiento Territorial

Es conocido el dicho que un remedio puede ser en ocasiones peor que la enfermedad. Al parecer, eso viene sucediendo con la conducción y la institucionalidad del proceso de ordenamiento territorial (OT) en el país. En febrero de este año, el viceministro de Gobernanza Territorial, Raúl Molina, en el contexto del desastre ocurrido en Mirave (Tacna), anunció la creación de una Secretaría de Ordenamiento Territorial y Gestión de Riesgos de Desastres (OTyGRD)[2].

El pasado 2 de agosto, la Secretaría General de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Resolución[3] N° 027–2019–PCM/SG, creó precisamente la Unidad Funcional de OTyGRD, dentro del Viceministerio de Gobernanza Territorial. ¿Por qué la nueva entidad es un problema y no una solución para el convaleciente proceso de ordenamiento territorial? A continuación intentamos responder a esta interrogante.

El problema con la entidad creada, no sólo tiene que ver con el incumplimiento de la promesa de crear una Secretaría (órgano de mayor jerarquía que una Unidad Funcional), sino que se debe fundamentalmente -como ha mencionado el ex Ministro del Ambiente, Manuel Pulgar Vidal[4]-, a la violación de la Ley y a todo el principio de legalidad por parte de la PCM. Es decir, no se han hecho los arreglos de las leyes correspondientes: está claramente establecido que las funciones de ordenamiento territorial han sido dadas al Ministerio del Ambiente (MINAM), a través del Decreto Legislativo N° 1013 (08 de mayo de 2008) que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente. Esta Ley es de mayor jerarquía que la Resolución de creación de la Unidad Funcional. Por lo tanto, esta última no puede modificar el Decreto Legislativo N° 1013 porque de hacerlo está contraviniendo el ordenamiento jurídico.

En realidad este problema no surge ahora[5]. Se origina en el propio MINAM, bajo la gestión de la ministra Elsa Galarza. Mediante el Decreto Supremo N° 002- 2017-MINAM (28 de abril de 2017), se aprobó un nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF), en el que se despoja de la rectoría del proceso y la política de ordenamiento territorial para reducirla a un “ordenamiento territorial ambiental”.

El argumento para despojarse de una función amplia, fue sustentado en una nota de prensa[6] en la que señalaron que “la política nacional de ordenamiento territorial está a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)”, según la Ley N° 30230 (del 11 de julio de 2014), conocida también como “el paquetazo ambiental”.

Sin embargo, cuando revisamos la Ley N° 30230 (artículo 22), se dice que la Política Nacional de Ordenamiento Territorial es aprobada por Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros y el refrendo de la Presidencia del Consejo de Ministros. En la norma no se menciona por ningún lado la rectoría y conducción del proceso de ordenamiento territorial. Pulgar Vidal fue Ministro del Ambiente cuando se dio la Ley N° 30230, por lo que su reclamo desmiente esa interpretación.

Al igual que en el caso de la creación de la Unidad Funcional de OTyGRD, la violación al Decreto Legislativo N° 1013 por parte del Ministerio del Ambiente, se sustenta en que una norma de menor jerarquía, como es el Decreto Supremo N° 002- 2017-MINAM, no puede modificar el precitado Decreto Legislativo; como señala además Manuel Pulgar Vidal[7], cuando dice que el MINAM incurrió “en omisión al cumplimiento de sus funciones asignadas por Ley”.

Por otro lado, es importante agregar, que según varios especialistas en la materia, el inicio de la crisis de la institucionalidad del ordenamiento territorial, tiene su raíz en la Ley N° 30230. Esta ley significó un debilitamiento institucional del propio MINAM y sus demás dependencias. También se debe tomar en cuenta la publicación de otros mecanismos técnico normativos que impusieron más requisitos para la formulación de los planes de ordenamiento territorial a los gobiernos regionales, frenando la posibilidad de regulación de los usos del territorio por parte de estas instancias.

Frente a la situación crítica, tal como hemos señalado en la Plataforma para el Ordenamiento Territorial, instamos a las autoridades del más alto nivel a poner fin a esta situación y a la ilegalidad en la que se encuentra la institucionalidad del ordenamiento territorial en el Perú. Se hace necesario convocar a un amplio debate que permita encaminar la aprobación y promulgación de una Ley de Ordenamiento Territorial. De esta manera se debe definir con claridad el nuevo marco institucional del ordenamiento territorial, las competencias del ente rector del gobierno central y los niveles de ejecución en los gobiernos subnacionales, priorizando el papel clave de los gobiernos locales.

15 de agosto de 2019

[1] Rehan, Ayesha (08 de julio de 2019). Revamping Local Economic Development. Economic Development. Recuperado de http://economicdevelopment.org/2019/07/revamping-local-economic-development/.
[2] Gestión (17 de febrero de 2019). PMC implementará nueva Secretaría de Ordenamiento Territorial. Política. Recuperado de https://gestion.pe/peru/politica/pcm-implementara-nueva-secretaria-ordenamiento-territorial-258960-noticia/.
[3] Resolución de Secretaría General N° 027–2019–PCM/SG (02 de agosto de 2019). Recuperado de https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/349191/RSG_N__027-2019-PCM-SG.pdf.
[4] @manupulgarvidal (12 de agosto de 2019). La Resolución de Secretaria General de PCM que crea Unidad Funcional de Ordenamiento Territorial, no menciona Ley que le otorgue mandato alguno para ese fin. @pcmperu viola la Ley y el principio de legalidad y espero el @MinamPeru reaccione a este despropósito. Recuperado de https://twitter.com/manupulgarvidal/status/1161105770823475207.
[5] Martínez, Dionel (08 de mayo de 2017). Ordenamiento Territorial en el Limbo. CooperAcción Opina. Recuperado de https://cooperaccion.org.pe/ordenamiento-territorial-en-el-limbo/.
[6] Ministerio del Ambiente (29 de abril de 2017). MINAM aprobó nuevo ROF creando la Dirección General de Residuos Sólidos. Recuperado de http://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/minam-aprobo-nuevo-rof-creando-la-direccion-general-de-residuos-solidos/
[7] @manupulgarvidal (12 de agosto de 2019). El @MinamPeru lamentablemente incurrió en una ilegalidad a su vez. En su ROF crearon la inexistente figura del Ordenamiento Territorial Ambiental incurriendo en omisión al cumplimiento de sus funciones asignadas por Ley. Recuperado de https://twitter.com/manupulgarvidal/status/1161098520167927810.