¿Qué hacer frente a las devoluciones tributarias?

José De Echave y César Flores

El presidente Martín Vizcarra acaba de declarar que una “mayor recaudación no necesariamente se alcanzará con mayores impuestos”. En gran medida tiene razón. Por ese motivo, el presidente y su equipo económico, debería comenzar a revisar algunos temas que son la causa de la falta de recursos en las arcas del Estado y del forado que se sigue abriendo entre ingresos y egresos.

Al lado de la evasión, elusión, las exoneraciones y los diferentes beneficios tributarios, se le debería prestar mucha atención a un tema cada vez más relevante y que no puede seguir pasando desapercibido: el de las  devoluciones fiscales.

Vamos por partes para entender la verdadera dimensión del problema.

¿Qué son las devoluciones fiscales?

Se entiende por devolución fiscal al acto por el cual la Hacienda Pública de un país transfiere -devuelve- a una persona natural o jurídica una cantidad de recursos inicialmente recaudados. Para que se produzca una devolución fiscal es necesario el previo reconocimiento por la Administración Tributaria del derecho a percibirla; para lo cual se tiene que haber establecido un exceso de pago del contribuyente.

Las devoluciones fiscales se clasifican en: (a) regulares u ordinarias, aquellas que  forman parte del procedimiento normal de recaudación de los tributos que puede producir un pago anticipado excesivo frente a la carga tributaria que corresponde pagar; (b) irregulares o extraordinarias, aquellas que son resultado de procedimientos excepcionales de revisión.

En el Perú destacan los siguientes tipos de devoluciones por orden de importancia: devoluciones por exportación (en los últimos años representan casi un 60% del total); pagos indebidos o en exceso; recuperación anticipada de IGV; restitución arancelaria (draw back); régimen de percepciones y retenciones del IGV y otros.

Gráfico 1

Elaboración: CooperAcción
Fuente: SUNAT
* A febrero 2018

 

 

¿Qué ha estado pasando en los últimos años?

Como se puede apreciar en el gráfico 2, las devoluciones se han disparado en los últimos años, sobre todo a partir del año 2015, en el contexto del fin del súper ciclo de precios de las materias primas. El año pasado han alcanzado la cifra récord de 16,268 millones de soles, lo que significa un incremento de casi el 60%, sólo en el período 2014-2017.

En el total de devoluciones, destacan las del sector minero (30% del total): entre el 2015 y 2017, las devoluciones a empresas mineras pasaron de 2,385 millones de soles a 6,144 millones de soles, lo que representa un incremento de casi un 40% (gráfico 3).

Gráfico 2

Elaboración: CooperAcción
Fuente: SUNAT

 

Gráfico 3

Elaboración: CooperAcción
Fuente: SUNAT
* A febrero 2018

 

Este incremento significativo de las devoluciones, en particular las que benefician a las mineras, viene afectando considerablemente los niveles de recaudación. Como se puede apreciar en los gráficos 4 y 5, la recaudación neta del sector minero se volvió negativa el año 2015, lo que significa que el Estado peruano comenzó a devolverle a las empresas mineras más dinero de lo que éstas pagaban por el Impuesto a la Renta que grava sus utilidades y el IGV. Esta situación continuó el año 2016 y recién el año pasado la recaudación minera superó las devoluciones; aunque por un monto muy pequeño (apenas 845 millones de soles[1]), si se lo compara con el total de devoluciones.

 

Gráfico 4

Elaboración: CooperAcción
Fuente: SUNAT

 

Gráfico 5

Elaboración: CooperAcción
Fuente: SUNAT
(1) Por fecha de emisión

 

¿Qué hacer?

Una pregunta clave es qué hacer frente a este hecho gravísimo que viene minando la capacidad recaudatoria de nuestro Estado. Aparte de hacer visible el problema y reconocer la gravedad del mismo, debería quedar claramente establecido que para ningún país es posible mantener por mucho tiempo una situación como la descrita.

¿Qué pistas se deberían explorar? Revisar las experiencias de otros países sobre este tema y recoger opiniones de organismos como la OCDE, que ha venido planteando propuestas importantes relacionadas con el tema tributario.

Otro tema a revisar y/o limitar es el poder discrecional que tienen las empresas para optar por el mecanismo de devoluciones. En la práctica se ha observado que cuando las empresas incrementan sus utilidades y por lo tanto aumenta el Impuesto a la Renta a pagar, aplican las devoluciones contra el pago de este impuesto, con lo cual disminuye el Impuesto a la Renta efectivamente pagado. Pero cuando las utilidades disminuyen y es menor el Impuesto a la Renta a pagar, las mineras optan por pedir que se les devuelva de manera efectiva.

Como se ha comprobado, esto lleva a una curiosa situación: en términos netos, el Estado termina subsidiando a las empresas, pues el monto devuelto termina superando el Impuesto a la Renta recaudado por la Sunat.

Se debería apuntar a que bajo ningún concepto los aportes tributarios de los sectores sean negativos. Cuando ello ocurre se debe establecer un mecanismo que permita postergar estas devoluciones hasta que la situación fiscal del país mejore.

En estos momentos, cuánto bien le haría al país, por ejemplo, postergar estas devoluciones hasta que la situación fiscal se recupere y que el Estado capture, por los menos, una parte de ese enorme forado que representan en la actualidad las devoluciones.

¿Los sectores que se benefician de estas devoluciones estarían dispuestos a postergar estos beneficios? Hay que abrir cuanto antes el debate sobre un tema tan importante: el Ejecutivo y el Congreso de la República tienen la palabra.

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[1] El principal tipo de devolución en el Perú es el saldo a favor del exportador, con casi 60% del total de devoluciones y su evolución está influida por los propios cambios en la actividad exportadora. Es decir, un aumento en las exportaciones (incluido el sector minero) tendería a aumentar automáticamente este tipo de devoluciones. El saldo a favor del exportador está regido por la Ley del Impuesto General a las Ventas, la cual señala en su artículo 34: “El monto del Impuesto que hubiere sido consignado en los comprobantes de pago correspondientes a las adquisiciones de bienes, servicios, contratos de construcción y las pólizas de importación, dará derecho a un saldo a favor del exportador conforme lo disponga el Reglamento”.

 

11 de abril de 2018