La consulta previa a la deriva

Ana Leyva V.

Uno de los espacios institucionales clave para evaluar y mejorar la aplicación del derecho a la consulta previa en el Perú era la Comisión Multisectorial Permanente. Sin embargo, actualmente esa instancia se encuentra a la deriva, con un rol restringido y funcionando sin la participación de los pueblos indígenas.

Recordemos que el Reglamento de la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, aprobado por D.S. 001-2012-MC,  en su Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final dispone que la Presidencia del Consejo de Ministros debe crear una comisión multisectorial con el objeto de dar seguimiento a la aplicación del derecho a la consulta previa.

El 26 de febrero del 2013, en cumplimiento de dicho mandato, se publicó el D.S. 021-2013-PCM que crea la Comisión Multisectorial de Naturaleza Permanente para la Aplicación del Derecho a la Consulta, la cual fue adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). La Comisión estaba conformada por un representante de la PCM, quien la presidía, catorce vice-ministros, un representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y un representante de la Asociación Nacional de Municipalidades. Al vice-ministerio de Interculturalidad  del Ministerio de Cultura se le asignó la secretaría técnica. En el marco de su plan de trabajo, la Comisión Multisectorial podía convocar a expertos en materia de pueblos indígenas así como a las organizaciones indígenas. Esta Comisión debía instalarse hasta quince días hábiles después de la  publicación  de la norma y el reglamento de la misma debía ser aprobado hasta en treinta días calendarios después de su instalación. La norma estableció tres funciones muy precisas para la Comisión Multisectorial:

  • Evaluar las políticas gubernamentales orientadas a implementar la Ley de Consulta y su Reglamento.
  • Proponer normas y políticas orientadas o mejorar las herramientas e instrumentos diseñados para facilitar los procesos de consulta, así como el marco normativo en torno a la consulta previa.
  • Establecer mecanismos de coordinación y cooperación con las organizaciones indígenas, el sector privado y la sociedad civil para el cumplimiento de los “objetivos mencionados” (debió decir “objeto mencionado”).

El 24 de julio de 2016, se publicó el D.S. 052-2016-PCM que modifica la norma que crea la Comisión Multisectorial,  en ese entonces todavía estaba en ejercicio de funciones el Presidente Ollanta Humala. Con ella se cambia el objeto de la norma, reduciéndolo al seguimiento de la implementación de los acuerdos logrados en los procesos de consulta. La Comisión pasa a depender del Ministerio de Cultura, el cual en adelante la preside y su secretaría técnica recae en la Dirección de Consulta Previa de la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas, de ese mismo ministerio. A partir del nuevo objeto de la Comisión, sus funciones se redefinen de la siguiente manera: debe realizar el seguimiento de la implementación de los acuerdos, proponer criterios orientadores para esa implementación, elaborar una propuesta de reglamento interno y emitir un informe técnico anual sobre sus acciones. La norma incrementó los representantes del Poder Ejecutivo de quince a veintidós.

Con la reducción del objeto y de las funciones de la Comisión se le quitó el poder para evaluar y mejorar los procesos de consulta y la normatividad, aquello que le permitía ajustar la consulta a los estándares internacionales establecidos en el Convenio 169 de la OIT. Con ello además, se incumple el mandato establecido en el Reglamento de la Ley de Consulta de contar con un mecanismo para dar seguimiento, en un sentido amplio, a la implementación del derecho a la consulta.

Ahora bien, ¿cómo ha venido funcionando esta instancia clave? Según el Oficio N° SS86-2018-DGPI-VMI/MC de fecha 17 de abril de 2018, emitido por la Directora General de la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas, Ángela Acevedo, en respuesta a un pedido de información de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, la Comisión Multisectorial se ha reunido solo tres veces. La primera, el 5 de enero de 2017 para la presentación de una propuesta de reglamento; la segunda, el 21 de julio de 2017 para aprobar el reglamento y criterios orientadores para el seguimiento de acuerdos; y la tercera, el 29 de noviembre de 2017, en la que se definieron acciones para el seguimiento de los acuerdos. En ninguna participaron los representantes de los pueblos indígenas. Al oficio se adjuntan solo las dos primeras actas, sin dar razón de por qué no se adjunta la tercera.

Evidentemente, pese a su limitado mandato, hay poco interés o voluntad política para que esta comisión funcione.

Como se recuerda, en un informe elaborado por CooperAcción hemos sistematizado los procesos realizados a seis años de la aprobación de la Ley de Consulta. Hasta marzo del presente año se habían realizado 38 procesos de consulta en temas que van desde políticas nacionales en educación y salud, hasta proyectos extractivos, hidrovías, entre otros.  Pese a ello, encontramos que –en particular en el sector extractivo- la consulta se ha convertido en un mero formalismo y se realiza en las etapas finales del proceso de toma de decisiones gubernamentales  y  sobre decisiones operativas.

Precisamente un espacio como la Comisión Multisectorial Permanente debiera realizar este tipo de evaluaciones y corregir las deficiencias encontradas, proponiendo cambios en las normas y reglamentos que regulan la aplicación del derecho a la consulta previa. Sin embargo, con una comisión disminuida en sus funciones, que ni siquiera se reúne oportunamente, es claro que estamos ante un nuevo retroceso en este tema.

03 de mayo de 2018