Incoherencia del sistema de planificación territorial

Famosa Montaña de Siete Colores del Cusco es Concesionada a Compañía Minera Canadiense

Dionel Martínez

En mayo pasado distintos medios de comunicación escritos de nuestro país rebotaron un artículo[1] de BBC Mundo, que subraya las razones científicas de la particular belleza de la Montaña de Siete Colores (Vinicunca) ubicada entre los distritos de Pitumarca (provincia de Canchis) y Cusipata (provincia de Quispicanchi) en el departamento del Cusco. Así mismo, a inicios del mes de mayo The Associated Press (AP News, por sus siglas en inglés) publicó un artículo[2] bastante completo sobre el espectacular atractivo geográfico, del cual hicieron eco también el New York Times a través de una publicación[3] titulada “la montaña de colores peruana está en peligro” y algunos medios de comunicación nacionales.

Desde CooperAcción, queremos ahondar en la línea de análisis abierta por el artículo de AP News acerca de la presión sobre los recursos naturales que actualmente afronta este singular paisaje natural, problemática que no es aislada, sino que ejemplifica lo que viene ocurriendo en todo el Perú (AP News, 2018). Una de las amenazas más preocupantes sobre la cual que hemos prestado mayor atención, es la posibilidad del desarrollo de la actividad minera en un área recientemente concesionada a la minería que incluye la mismísima Montaña de Siete Colores.

¿Bajo qué procedimiento se ha concesionado el área que comprende la Montaña de Siete Colores?

El 30 de marzo de 2015 en Lima, la empresa de exploración minera Minquest Perú S.A.C de propiedad de la empresa canadiense Camino Minerals Corporation presentó ante el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET) el petitorio minero Red Beds 2[4] ubicado en el ámbito territorial de los distritos de Cusipata (provincia de Quispicanchi) y Pitumarca (provincia de Canchis) en el Cusco, cuya área de 400 hectáreas abarca la totalidad de la famosa Montaña de Siete Colores (ver imagen 1), la que también se superpone con los territorios de las comunidades campesinas de Chillihuani y Pampachiri.

Imagen 1. Superposición de la concesión minera Red Beds 2 (polígono de líneas rojas) con la famosa Montaña de Siete Colores (círculo de líneas amarillas). Fuente: Google Earth e INGEMMET.

En el procedimiento de aprobación del derecho minero, el 30 de marzo de 2015 la Dirección de Concesiones Mineras del INGEMMET advirtió de la superposición parcial del petitorio minero con la propuesta de Área de Conservación Regional Ausangate (ver imagen 2), que comprende la Montaña de Siete Colores. Dicha área junto a otras 17 áreas, fueron declaradas de interés público para su protección y conservación ambiental por el Gobierno Regional del Cusco mediante la Ordenanza Regional 050-2009-GR/GRC.CUSCO publicada en el diario El Peruano el 22 de mayo de 2009. En dicha Ordenanza, el Gobierno Regional propone al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP) la creación de las áreas de conservación regional.

Imagen 2. Superposición parcial del petitorio minero Red Beds 2 (13) con la propuesta de Área de Conservación Regional Ausangate. Fuente: Expediente de la concesión minera Red Beds 2 (INGEMMET).

En vista de la mencionada superposición el 15 de julio de 2015 el INGEMMET remitió un oficio al SERNANP solicitando información sobre el estado actual de la propuesta de creación del Área de Conservación Regional Ausangate, y pidiendo opinión técnica respecto a la compatibilidad del petitorio minero Red Beds 2 y la citada área. En respuesta el SERNANP, el 04 de setiembre de 2015, señaló que no le corresponde emitir opinión técnica de compatibilidad del mencionado petitorio minero, ya que no se superpone a ningún área natural protegida, pues la propuesta de Área de Conservación Regional Ausangate no cumple con los requisitos solicitados.

Por otro lado la Municipalidad Distrital de Cusipata, el 15 de junio de 2015, presentó a la Dirección Regional de Energía y Minas del Gobierno Regional del Cusco un recurso de oposición a la solicitud de derecho minero Red Beds 2, el cual fue derivado al INGEMMET. Debido a que la Municipalidad Distrital no realizó el pago de S/. 209 soles por el derecho de trámite en el plazo de 10 días hábiles, el 08 de setiembre de 2016 el recurso de oposición fue declarado como no presentado. No habiendo otras oposiciones y restricciones al petitorio minero, el INGEMMET continuó con el procedimiento. Finalmente, el 16 de marzo de 2018 mediante la Resolución de Presidencia N° 042-2018-INGEMMET/PCD/PM INGEMMET otorgó el título de concesión minera metálica Red Beds [5]  a la empresa de exploración minera Minquest Perú S.A.C, en la totalidad del área de la Montaña de Siete Colores.

El divorcio entre el procedimiento de otorgamiento de concesiones mineras y la planificación territorial

El caso de la concesión minera Red Beds 2 nos permite apreciar cómo la existencia de instrumentos de planificación territorial termina siendo completamente desechados por los actores con capacidad de decisión e instituciones del aparato estatal (de nivel central) cuando se tiene que decidir sobre los usos del suelo y otorgar títulos habilitantes para el aprovechamiento de un recurso natural.

Vemos, así, las situaciones absurdas a las que lleva la poca coherencia y claridad de la normatividad sobre la función reguladora del uso de suelo que cumple el ordenamiento territorial, proceso que debería ser la “sombrilla” y soporte técnico para la toma de decisiones en la gestión pública en general sobre el territorio para los tres niveles de administración del Estado, apoyado en la Zonificación Ecológica Económica – ZEE como instrumento de diagnóstico.

Proceso de ordenamiento territorial del departamento del Cusco

En noviembre de 2005, el Ministerio de Energía y Minas, el Gobierno Regional del Cusco, el Grupo Técnico de Coordinación Interinstitucional y el Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente (IMA), presentaron el “Plan Base de Ordenamiento Territorial de la Región Cusco” cuyo objetivo general era permitir “una mejor ocupación, articulación y aprovechamiento del territorio y sus recursos, en concertación con los agentes y actores sociales, que sirven como instrumento de gestión a los diversos agentes regionales” (IMA, 2005).

Posteriormente, el Gobierno Regional del Cuzco, aprobó la ZEE regional mediante la Ordenanza Regional N° 047-2008-CR/GRC.CUSCO [6] (El Peruano, 06/01/2009) modificada por la Ordenanza Regional N° 063-2008-CR/GRC.CUSCO (El Peruano, 18/03/2009).

A nivel provincial, en noviembre de 2007, la Asociación de Municipalidades de la Provincia de Quispicanchi, el Gobierno Regional del Cusco y otras organizaciones, publicaron el estudio de Zonificación Económica Ecológica de la Provincia de Quispicanchi.

A nivel distrital, sobre el territorio de Pitumarca (distrito perteneciente a la provincia de Canchis, territorio sobre el cual también se extiende parte de la concesión minera Red Beds 2) se desarrolló la Microzonificación Ecológica Económica (proceso liderado por Instituto de Manejo del Agua y Medio Ambiente – IMA, 2006) y la Propuesta de Ordenamiento Territorial de la Sub Cuenca del río Pitumarca – Checacupe (IMA).

Vale entonces preguntarnos por qué estos instrumentos de planificación del territorio departamental fueron descartados en la evaluación previa que se realizó para el otorgamiento de la concesión minera Red Beds 2. Esta situación llama la atención porque en la superposición de las 400 hectáreas concesionadas a la empresa Camino Minerals (ver imagen 3), con zonas de protección nival, protección de laderas montañosas (Montaña de Siete Colores) y recuperación que establece la ZEE regional es clara; así mismo, el área concesionada se superpone a usos de conservación y manejo pecuario extensivo señalados en el mapa de uso de suelos del Plan Base de Ordenamiento Territorial.

Imagen 3. Superposición del mapa de Zonificación Ecológica Económica del departamento del Cusco con la concesión minera Red Beds 2. Fuente: Gobierno Regional del Cusco, Google Earth e INGEMMET.

Además, sobre la base de la Macrozonificación Ecológica Económica departamental, el Gobierno Regional del Cusco propuso[7] al SERNANP, la creación de 18 áreas de conservación regional[8], entre ellas la de Ausangate (superpuesta parcialmente con la concesión minera Red Beds 2), la misma que sería desestimada por dicha entidad, tal como lo informó a INGEMMET. Paradójicamente, el proceso de creación del Área de Conservación Regional Ausangate continuó, y en la actualidad el Ministerio de Cultura ha culminado con la etapa de consulta previa para su creación (MINCUL, 15/03/2018), sin embargo, el titular minero ya obtuvo el derecho real sobre el área superpuesta y este derecho primará sobre los futuros usos del suelo que se le den al área, debido a que normas reglamentarias del SERNANP así lo establecen.

Fuente: Zonificación Ecológica Económica Departamental del Cusco (2009), pág.136.

En la Zonificación Económica Ecológica de la Provincia de Quispicanchi podemos apreciar que en el área parcial de la concesión minera Red Beds 2 que se encuentra en Cusipata, existen zonas asignadas a la protección ecológica sobre las que se recomienda que sean excluidas de los usos incompatibles con sus características, pues deben ser conservadas para el mantenimiento de los procesos ecológicos de la provincia (IMA, 2007).

El mapa de usos del suelo[9] de la Microzonificación Ecológica Económica y la Propuesta de Ordenamiento Territorial de la Sub Cuenca del Río Pitumarca – Checacupe (IMA), en la zona que corresponde parcialmente al área concesionada se establecen usos distintos al minero. Aparecen como zonas vulnerables destinadas a la protección de flora y fauna y como zonas de producción pecuaria.

Así, siempre se critica al Estado y sus órganos de gobierno (con mayor dureza a los gobiernos regionales y locales) debido a la ausencia de planificación territorial en sus intervenciones o se reclama mayor conocimiento de la realidad para un mejor ejercicio de sus competencias y funciones de gobernanza territorial. Sin embargo, en el caso analizado, vemos que existen instrumentos y procesos de planificación del territorio ejecutados por diferentes niveles de gobierno, desde la escala general hasta la de detalle. Estos procesos han costado y siguen costando millones de soles a todos los peruanos; y han involucrado distintos actores (estatales, privados y la sociedad civil) con la finalidad de construir una visión compartida de desarrollo sostenible. La gran pregunta es por qué esta desconexión, por qué los instrumentos de planificación territorial no tienen valor al momento del otorgamiento de un título habilitante para el aprovechamiento de un recurso natural. Cómo y por qué llegamos a esta situación. Todo parece empezar en la negativa a aceptar que el rol del ordenamiento territorial en la regulación del uso del suelo y la confusión que se genera sobre este aspecto en las normas. ¿Es vinculante o solo orientador? ¿Qué significa que sea orientador, que si quiero le hago caso o no? Finalmente, si depende de la voluntad de los ministerios sectoriales darle un valor o no, la pregunta es para qué se realizan estudios tan costosos si no servirán de nada.

Habría que preguntarnos finalmente si los enormes esfuerzos realizados por los gobiernos subnacionales por tratar de ordenar y planificar las intervenciones en el territorio deben servir para darle gobernanza a la explotación de recursos naturales, o si debemos seguir dejando que sean particulares, refrendados por los ministerios sectoriales, quienes tomen estas decisiones ¿usted qué opina?

18 de junio del 2018

[1] BBC Mundo (28/05/2018). Vinicunca: cómo se explica la belleza de la montaña de los siete colores que atrae a miles de turistas en Perú. Recuperado de http://www.bbc.com/mundo/noticias-44217233.

[2] Briceño, F. (02/05/2018). Montaña de Colores dispara turismo cerca de glaciar en Perú. The Associated Press, AP News. Recuperado de https://apnews.com/fd283560dc1b439fa826f43b9eeae0e3.

[3] Magra I., Zárete A. (04/05/2018). Montaña de colores peruana está en peligro. New York Times, Noticias/Perú. Recuperado de https://www.nytimes.com/es/2018/05/04/peru-montana-arcoiris-vinicunca/?smid=fb-espanol&smtyp=cur.

[4] Ver expediente de la concesión minera Red Beds 2. Disponible en http://www.ingemmet.gob.pe/sidemcat?CodDM=010190215&TipoDoc=0. Revisado por última vez el 11 de junio de 2018.

[5] La concesión minera Red Beds 2, sería refrendada junto a otras 177 concesiones otorgadas en el mes de marzo de 2018, con la Resolución de Presidencia N° 042-2018-INGEMMET/PCD publicada en el diario El Peruano el 15 de abril de 2018.

[6] Ésta Ordenanza Regional dispone en su artículo segundo que, la Zonificación Ecológica Económica constituya el documento el documento técnico obligatorio para el ordenamiento territorial del departamento del Cuzco.

[7] Ordenanza Regional 050-2009-GR/GRC.CUSCO publicada en el diario El Peruano el 22 de mayo de 2009.

[8] Ver mapa de sitios prioritarios para la conservación ambiental del departamento del Cuzco, disponible en  http://www.ima.org.pe/estudios/zee-cusco/intermed_sitios_prioritarios_de_conservacion.pdf. Revisado por última vez el 13 de junio de 2018.

[9] Ver el mapa de usos del suelo de la Propuesta de Ordenamiento Territorial de la Sub Cuenca del río Pitumarca – Checacupe disponible en http://www.ima.org.pe/estudios/ot-pitumarca/11_plan_uso_suelo.jpg. Revisado por última vez el 13 de junio de 2018.