¿Cómo reducir la volatilidad contributiva del sector minero?

En las últimas semanas el libro ‘Recaudación fiscal y beneficios tributarios en el sector minero’ (Oxfam, CooperAcción, Propuesta Ciudadana, 2017) ha recibido varios comentarios de columnistas en este diario. Como co-autor del mismo me permito algunas precisiones. Uno de los grandes problemas del aporte tributario y no tributario de la minería es su volatilidad, la que impacta a nivel nacional y regional. Entre 2007 y 2016, la participación de la minería en la recaudación tributaria nacional cayó de 24.7% a 5.4% del total recaudado; entre 2007 y 2015, su aporte a la presión tributaria cayó de 3.4% a 0.7% del PBI. En canon, entre 2012 y 2017, Ancash disminuyó sus ingresos de S/ 1003 a 494 millones; Arequipa, de 781 a 258 millones; tendencia que se repite en otras regiones.

Algunos proponen aumentar la producción minera para tener más recaudación, sin embargo, ello no reduce la volatilidad. El índice del PBI minero entre 2006 y 2013 no aumentó. La importante recaudación en ese período se debió exclusivamente al súper ciclo de precios. Pero entre 2014 y 2016 dicho índice aumentó 60% y la recaudación tributaria minera caía en -42% con menores precios.

La volatilidad afecta la sostenibilidad fiscal del país. Del 2012 al 2017, la presión tributaria ha caído de 16.9% a 13.6% del PBI, mientras que los países miembros de la OCDE tienen 25% en promedio.

La investigación propone algunas rutas para reducir esta volatilidad contributiva, pero no plantea nuevos impuestos. Una opción es que los contratos de estabilidad tributaria (CET) sólo incluyan el régimen general, sin estabilizar los beneficios tributarios. Por su naturaleza, estos beneficios son excepcionales y requieren evaluaciones periódicas. Cerro Verde pudo extender varios beneficios que fueron eliminados el 2000 y que otras empresas sin CET no pudieron continuar. No es un tema menor: una investigación reciente, basada en datos del MEF, cifra en S/ 93000 millones el gasto fiscal por beneficios tributarios (liderado por los sectores educación, agroexportación, finanzas, hidrocarburos, minería) entre 2005 y 2015.

Otra propuesta es que el Estado evalúe la efectividad fiscal, empresarial y social del actual esquema de regalías, gravamen especial e impuesto especial a la minería, sobre utilidades operativas (sumados aportan 1.5% de los ingresos de gobierno central) frente al antiguo esquema de regalías de 3% sobre ventas para empresas grandes (vigente hasta 2011). En el periodo 2012-2016, ambos hubieran generado recursos similares, pero el antiguo esquema sería menos volátil y ayudaría a generar mayores recursos fiscales desde el inicio de operaciones, disminuyendo los cuestionamientos sociales por ausencia de canon (esto sucede en Las Bambas, sujeta a regalías contractuales de 3% de sus ventas). En cualquier caso, la calidad del gasto en términos de mejora de indicadores sociales sigue siendo el principal reto.

Es clave que las propuestas vengan acompañadas de mediciones cuantitativas de impacto ex ante y ex post (lo que no es práctica habitual en el Perú) y que el diseño tributario de un sector o del país considere a la sociedad sobre el territorio en la que se aplica.

Aumentar la presión tributaria implica diversas medidas: reducir la elusión y evasión, incluir al sector informal, etc., pero también implica evaluar la eficacia de los beneficios tributarios. Corresponde al Ejecutivo tener en cuenta la diversidad de propuestas existentes para construir una adecuada política tributaria que incorpore múltiples miradas.

(Artículo publicado originalmente en el diario Gestión el 16/10/2017)

16 de octubre de 2017