La aprobación del presupuesto y la necesidad de fortalecer a las comunidades nativas y campesinas como unidades territoriales de gobierno

Ana Leyva1
Dionel Martínez2

Foto: CooperAcción

El presupuesto nacional de la república del año 2021 y el recientemente aprobado, han incluido disposiciones para garantizar recursos para las municipalidades de centros poblados. Si bien es un esfuerzo redistributivo que busca que el presupuesto público llegue a las poblaciones más alejadas y dispersas, es necesario plantear algunas preocupaciones.

Según el Reglamento de la Ley de Demarcación y Organización Territorial aprobado por D.S. 191-2020-PCM, un centro poblado es “todo lugar del territorio nacional donde se asienta una población de más de ciento cincuenta (150) habitantes con vocación de permanencia, con viviendas organizadas de manera contigua y siguiendo un determinado patrón, con toponimia propia e identificable (…)”. Un centro poblado puede acceder a distintas categorías según los requisitos exigidos por ley. Estas categorías pueden ser: caserío, pueblo, villa, ciudad y metrópoli. La categorización la realizan los gobiernos regionales.

Las municipalidades de centros poblados son “órganos de administración de las funciones y los servicios públicos locales que les son delegados” en el ámbito de su responsabilidad por ordenanza de la municipalidad provincial que las crea (Ley que modifica la Ley 27972, 2019). Si bien estas municipalidades surgen con la finalidad de acercar el Estado a los ciudadanos de los ámbitos “microlocales”, estas no tienen una delimitación territorial reconocida en la organización político-administrativa del país. Según el citado reglamento, el distrito es la circunscripción básica de la organización territorial del Perú. De acuerdo al Registro Nacional de Municipalidades (INEI, 2020), en la actualidad existen 2 656 municipalidades de centros poblados.

Uno de los problemas de la creación de municipalidades de centros poblados tiene que ver con la superposición del ámbito de responsabilidad de éstas con las unidades territoriales que tienen existencia previa y una institucionalidad democráticamente constituida, es decir las comunidades campesinas y nativas. Nos preguntamos ¿Por qué crear una organización territorial y administrativa difusa en un ámbito local distrital donde existen comunidades indígenas con un órgano de gobierno bien constituido y límites territoriales claros? ¿Por qué no tomar ventaja de esta organización consuetudinaria ancestral y fortalecer su existencia a través de arreglos institucionales que permitan acercar la toma de dediciones sobre el cómo se gasta el presupuesto público?

Según varios casos observados en nuestra experiencia de trabajo en el sur andino, la relación que se establece entre las municipalidades de centro poblado y las comunidades campesinas es compleja. La colaboración es difícil y la competencia por el poder en el espacio local corroe el tejido social. En muchos casos, las municipalidades de centro poblado terminan imponiéndose a las comunidades por estar articuladas administrativamente al Estado y disponer de ciertos recursos económicos, mientras que el gobierno territorial comunal se va debilitando y va surgiendo en la población el anhelo de la creación del distrito; con lo cual se abre otro flanco problemático para el Estado.

En los distritos del país donde existen comunidades indígenas, el Estado debería desarrollar una política pública para articularlas como unidades gestión del territorio local a través de un nuevo modelo de gobernanza del territorio o reestructuración de la geografía del poder. En el país ya existen experiencias piloto de este tipo. Por ejemplo, se ha documentado el caso del distrito de Tambillo en Ayacucho.

Este distrito tiene 27 comunidades campesinas y cuenta con un Sistema de Vigilancia Comunitaria (CIVICO), un Sistema de Vigilancia del Desarrollo Local (SIVIDEL) donde se priorizan proyectos de desarrollo, y un Comité de Desarrollo Comunal (CODECO) que está compuesto por autoridades y representantes de instituciones y organizaciones del distrito (PNUD, 2006). Si bien en este modelo de gobernanza territorial las comunidades no disponen directamente de recursos económicos, sí deciden sobre sus procesos de desarrollo y los proyectos para paliar los principales problemas de la comunidad.

Creemos que es importante impulsar la institucionalidad históricamente existente y fortalecerla para una mayor y mejor gobernanza territorial del Estado. El presupuesto puede ser un incentivo para ello.


1 Responsable del Programa de Derechos Colectivos y Gestión del Territorio de CooperAcción.

2 Maestrando en Gobierno y Políticas Públicas, becario del programa de posgrado traAndeS de la Universidad Libre de Berlín y la PUCP.