A propósito del Marco Macroeconómico Multianual 2026 – 2029
La publicación del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) llega todos los años a fines de agosto. El documento es clave para entender la política económica y las proyecciones para los siguientes años. La publicación de esta edición coincide con el próximo inicio de una nueva campaña electoral y, por ende, con la transferencia del gobierno, a mediados del próximo año, a una nueva administración.
En un contexto de alto gasto público y déficit fiscal, por encima de los límites propuestos por el propio Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el gobierno ha anunciado un escenario bastante optimista para los próximos 4 años: para comenzar, para el 2025 proyecta un crecimiento del PBI de 3.5% y para el 2026 de 3.2%. También se anuncia el crecimiento de la inversión privada de 4.5%; el regreso, en el mediano plazo, a un déficit fiscal del 1.0%; y una deuda pública equivalente al 30.0% del PBI.
Los compromisos del Estado [1]
Al mismo tiempo, en el documento se reafirma el compromiso del Estado de asegurar permanentemente la sostenibilidad fiscal, la predictibilidad del gasto público y el manejo transparente de las finanzas públicas.
De ser seguidos al pie de la letra, estos lineamientos permitirían que la economía se reajuste en un plazo razonable. No obstante, más adelante, se plantean medidas como el impulso de inversiones, la eliminación de sobrerregulación y hasta se menciona la remoción de barreras “en un marco de prudencia y responsabilidad fiscal”[2]. Si bien asegurar inversiones y eliminar barreras burocráticas es importante, priorizar medidas de este estilo puede dificultar la consolidación de una política fiscal orientada a la sostenibilidad y prudencia si no se ponen límites claros.
Un ejemplo de iniciativas que se mencionan como un hito, pero que realmente será una tarea para los funcionarios entrantes, es la promulgación de la Ley N°32387, que promueve la descentralización fiscal para incentivar el desarrollo de los gobiernos locales a través de un aumento progresivo del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). Desde CooperAcción[3] y otras instituciones a nivel nacional ya se han emitido alertas sobre su alto costo fiscal, así como los efectos negativos para el siguiente gobierno. El gobierno la destaca como un gran logro, pero no se tiene evidencia de su impacto real ya que no se implementará hasta 2026.
Por otro lado, en el mediano plazo, se habla de inversiones estratégicas: 67 proyectos mineros distribuidos a nivel nacional. Sin embargo, lo cierto es que muchos de estos proyectos se encuentran en fase muy inicial, por lo cual no es un ingreso garantizado en el horizonte del MMM. Llega a ser hasta especulativo asumir que los ingresos que se puedan producir van a permitir que la recaudación nacional crezca. Como se sabe, en el caso que estos proyectos se concreten e inicien la fase productiva, en los primeros años van a recuperar la inversión realizada, lo que significa que no pagarán Impuesto a la Renta. Nada de esto asegura una mayor recaudación en el horizonte propuesto por el MMM.
Lo que sí es una realidad es que el contexto internacional para la minería es tremendamente favorable y se abre una oportunidad de fortalecer la recaudación tributaria asociada al sector. Sin embargo, no se anuncia ninguna medida orientada a lograr este objetivo. Según cálculos de CooperAcción, únicamente por el aumento sostenido de los precios internacionales de metales como el oro y el cobre, el 2024 el sector minero formal ha percibido ingresos extraordinarios por US$ 18 942 millones, 41% por encima de lo calculado para el año anterior[4]. Estos ingresos no se han traducido en una mayor recaudación, como sí ocurrió en el anterior ciclo de precios altos (2003- 2012), en el que las cotizaciones internacionales de los metales no alcanzaron los niveles actuales. Por ejemplo, en 2007, la minería aportó 24.7% de los tributos internos (máximo registrado en el periodo de ese ciclo), mientras que, a julio de 2025, el aporte ha sido de 12.7%.
¿Por qué el MMM solo se enfoca en posibles nuevos proyectos y nuevos ingresos, cuando se tiene actualmente un contexto favorable que podría permitir ampliar la recaudación?
Sobre la política fiscal
Los lineamientos de política fiscal considerados para el periodo entrante (2026 – 2029) son:
- preservar la sostenibilidad fiscal del país;
- incrementar los ingresos fiscales permanentes;
- impulsar la inversión pública de calidad y fortalecer su gestión;
- mejorar la eficiencia y calidad del gasto público;
- fortalecer la gestión fiscal de los gobiernos subnacionales.
Para poder hacer una lectura responsable del MMM y de los lineamientos de política fiscal, es importante entender lo ocurrido con el MEF en el último año y medio. Está claro que el este ministerio ha perdido peso frente al poder político, sobre todo frente al Congreso. En un periodo en el que se deberían priorizar iniciativas responsables orientadas al fortalecimiento del sistema tributario, desde el legislativo se han aprobado medidas que representan un alto costo fiscal. Este último punto, ha sido observado por el Consejo Fiscal como un aspecto clave para combatir el problema fiscal nacional en el corto plazo: “a juicio del CF, resulta más urgente – y con mayor impacto fiscal en el corto plazo – limitar la proliferación de leyes del Congreso de la República que aprueban beneficios tributarios o generan mayor gasto público”[5].
Las pérdidas fiscales significan menor presupuesto en sectores claves como son salud, educación, infraestructura, etc. La presión tributaria nacional está alrededor 14.7% en 2025, muy por debajo del promedio de la OCDE y América Latina (39.3% y 29.4% del PBI, respectivamente). Por lo tanto, una prioridad debería ser mejorar la recaudación y no dejar que se siga deteriorando la base tributaria. ¿Cómo planea el MEF preservar la sostenibilidad fiscal? Hay muy poco al respecto en el MMM.
En el caso de la inversión pública, el MMM menciona que crecerá 4.5% en 2025 y 1.0% en 2026 gracias a la priorización de proyectos de cierre de brechas de infraestructura. Sin embargo, también se destacan desafíos en la gestión de inversiones como: cambios no previstos en la cartera ejecutable para el año, paralización de inversiones y subejecución del presupuesto asignado.
Al sumar “inversiones no previstas” a la cartera planteada por la Ley de Presupuesto, se imposibilita ejecutar de manera organizada[6]. A este concepto, se le suman las inversiones paralizadas: a marzo de 2025 se tenían 2752 obras paralizadas (aproximadamente S/ 23 mil millones por ejecutar). Finalmente, el 20% de presupuesto no ejecutado representa aproximadamente 1.2% del PBI[7]. Estos tres problemas afectan la ejecución de la política fiscal y el MEF los relata adecuadamente, sin embargo, no presenta un plan de contingencia o soluciones para este tipo de inconvenientes.
Pasa lo mismo con el gasto público. El MMM plantea que el gasto público crezca 0.5% en 2025, ubicándose en 19.9% del PBI. Se menciona que este concepto ha disminuido en comparación al resultado de 2024 (20.8% del PBI), debido a la ausencia de la transferencia extraordinaria a Petroperú. Entonces, se tiene una mejora del gasto público, pero no por medidas de eficiencia que se hayan implementado, sino porque se acabó un proceso extraordinario de gasto.
Un punto importante que se plantea en el documento es el crecimiento del gasto rígido. El Estado tiene obligaciones y costos fijos que pagar, pero se deben tener mecanismos de control de este gasto, no dejando que crezca descontroladamente: ha pasado de S/ 69 mil millones a S/ 133 mil millones entre 2014 a 2024. No obstante, fuera de describir el problema, el MEF no logra plantear mecanismos que permitan tener un horizonte de gasto rígido más ordenado y eficiente.
En la línea del fortalecimiento en la gestión fiscal de gobiernos subnacionales, mencionan que el 90% del presupuesto que no se ejecutó a nivel nacional (1.4% del PBI) corresponde a gobiernos regionales y locales. Nuevamente, brindan información clave para identificar los cuellos de botella en la política fiscal, más no una propuesta con medidas claras para su solución.
El Consejo Fiscal menciona un problema de inconsistencia temporal al hablar del esfuerzo de consolidación fiscal que se debe efectuar antes del cambio de gobierno. El MMM 2026 – 2029 plantea una mejora gradual y sostenida de la economía nacional, lo cual es importante para el país. Sin embargo, la senda de gasto y las medidas concretas se dejan para la siguiente administración.
El nuevo MEF tendrá una tarea complicada: fortalecer las medidas que permiten que la economía crezca por encima del 3% y poner el pare a iniciativas que vulneren la sostenibilidad fiscal. Para esto se necesitaría un pacto fiscal con objetivos y metas de corto, mediano y largo plazo. Se requieren mecanismos permanentes que aseguren la sostenibilidad y la eficiencia, que trascienda los gobiernos y ponga al ciudadano en el centro.
[1] Según lo establecido en el Decreto Legislativo N°1276, que plantea los principios y lineamientos del marco macro fiscal vigente.
[2] Ambos elementos importantes para no perder competitividad ni relevancia para inversionistas.
[3] Ver https://cooperaccion.org.pe/opinion/foncomun-vs-estabilidad-fiscal-el-costo-oculto-de-una-reforma-populista/
[4] Para más información sobre el cálculo de ingresos extraordinarios revisar: https://cooperaccion.org.pe/opinion/2025-estimacion-de-ingresos-extraordinarios-de-la-mineria/
[5] Véase: Opinión del Consejo Fiscal sobre el MMM, en: https://cf.gob.pe/documentos/informe-n-04-2025-cf-opinion-del-consejo-fiscal-sobre-el-proyecto-de-marco-macroeconomico-multianual-2026-2029/
[6] Según el MEF, en 2024, alrededor del 50% de las inversiones ejecutadas no estaban planteadas ni programadas.
[7] Cifras de 2024 presentadas en el MMM.
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