Las demandas de Huanta y la protección de las cabeceras de cuenca
El 15 de noviembre ocurrió una movilización masiva en Huanta, en el marco de un paro provincial de 72 horas en contra de la realización de actividades mineras en las cabeceras de cuenca de Razuhuillca. La población considera que la minería representa una amenaza para la provisión de agua.
También demandan la intangibilidad de esas cabeceras de cuenca y exigen la aplicación de la Ley 30640, que modifica la ley de recursos hídricos con el propósito de establecer criterios técnicos para la identificación y delimitación de las cabeceras en las cuales se originan los cursos de agua de una red hidrográfica. Esta norma precisa que la Autoridad Nacional del Agua (ANA), con opinión del Ministerio del Ambiente, es quien declara su intangibilidad.
Precisa que la intangibilidad significa que en ellas no se puede otorgar derechos de uso, disposición o vertimiento de agua. Asimismo, esta norma le encarga a la ANA, con participación de los sectores competentes, la elaboración de un marco metodológico con los criterios para la identificación, delimitación y zonificación de las cabeceras de cuenca.
Cuatro años después de la emisión de la Ley 30640, el 9 de julio de 2021 se publicó el marco metodológico, aprobado mediante DS 014-2021-MIDAGRI[1]. Desde entonces ya no habría impedimento aparente para que la ANA declare la intangibilidad de las cabeceras de cuenca.
Pero esto, lamentablemente no es así. Pese a que la Ley 30640 solo condiciona la declaratoria de intangibilidad a la existencia de un marco metodológico que permita determinarla, pasa lo de siempre, el decreto supremo que lo aprueba, establece una nueva condición. Otra vez una ley contra otra ley que señala que antes de la implementación, debe aprobarse mediante decreto supremo y con la participación de los sectores competentes[2], disposiciones técnicas para realizar el análisis de la vulnerabilidad ambiental del componente hídrico en las cabeceras.
La gran pregunta es si era necesario este tipo de disposiciones, pues lo que hay que hacer es un análisis territorial y para ello existen metodologías apropiadas. Hasta la fecha no han sido aprobadas estas disposiciones técnicas y, sin ello, no se puede declarar la intangibilidad de ninguna cabecera de cuenca. Esta situación, que es una suerte de limbo jurídico favorece a quienes quieren explotarlas.
Sobre las disposiciones para el análisis de la vulnerabilidad, el decreto supremo 014-2021- MIDAGRI-, hace varias precisiones que llaman la atención. Una primera es que se establece que las disposiciones de análisis de vulnerabilidad deben estar orientadas al componente hídrico de la cabecera de cuenca. El problema con ello es que la cabecera de cuenca no solo es agua; es un territorio y está compuesto por suelo y vegetación especial, que son determinantes para la retención del agua, además de tener otros elementos. Analizar solo la vulnerabilidad de un componente es mirar la realidad de manera sesgada. Es difícil imaginar que los hacedores de leyes no se percaten de esos detalles técnicos.
Además, dice que esas disposiciones serán aplicadas por los titulares de proyectos de inversión, cuando sus actividades generen impactos negativos y se hará en el marco de la Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. ¿Qué nos está diciendo la norma? Que cuando un proyecto de inversión pueda afectar una cabecera de cuenca, el titular del proyecto hará el análisis de vulnerabilidad en su Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Aquí debemos recordar que el grado de vulnerabilidad determina el tipo de protección que la cabecera de cuenca requiere. Por lo tanto, al dejar la determinación del grado de vulnerabilidad a los titulares de los proyectos de inversión estamos dejando, indirectamente, que sean ellos quienes determinen si se declara intangible o no una cabecera de cuenca. Es decir, quien quiere explotar e intervenir en estos ecosistemas será quien determine si merecen protección.
Además, al subsumir el trámite de la declaratoria de intangibilidad de una cabecera de cuenca en el EIA, se deja de lado la posibilidad de que otros actores -llámense gobiernos locales y regionales u organizaciones sociales-, puedan solicitarla.
Como si esto fuera poco, en su artículo 3, señala que el financiamiento del proceso no demanda recursos adicionales al tesoro público: ““la implementación del presente decreto supremo se financia con cargo al presupuesto institucional de la Autoridad Nacional del Agua, sin demandar recursos adicionales al tesoro público”. Es decir, no se establece presupuesto adicional. Esto es un contrasentido, porque delimitar y determinar el grado de vulnerabilidad y zonificar una cuenca (para definir el tipo de protección) requiere de estudios técnicos y, por lo tanto, de presupuesto. Tal vez, no se le asigna recursos adicionales a la ANA porque los estudios lo harán las empresas titulares de los proyectos en sus EIA.
Además de todo lo mencionado, es importante señalar que el marco metodológico se centra principalmente en el componente hidrológico (agua superficial), cuando la cuenca es un territorio y un ecosistema complejo que, como hemos mencionado anteriormente, comprende también suelos, vegetación, aguas subterráneas, etc. Además, un problema serio es la escala utilizada que permite estudiarla: los especialistas[3] señalan que se requieren mapas de 1/5000 a 1/10,000, que permitan un acercamiento preciso. Sin embargo, el marco metodológico establece una escala de 1/100,000.
Para concluir, es importante recordar que en la elaboración de la metodología participaron -además de la ANA-, los ministerios de Economía y Finanzas (MEF), el de Energía y Minas (Minem), el del Ambiente (Minam) y otros sectores que no son mencionados en el documento aprobado.
De esta forma tenemos una norma que le saca la vuelta a la Ley 30640, porque pone una condición adicional, que subsume su trámite en el procedimiento de aprobación de los EIA. En la determinación de la vulnerabilidad se da protagonismo a los titulares de los proyectos de inversión que, generalmente, tiene el objetivo de explotar las cabeceras de cuenca. Una vez más, el Estado peruano cede su soberanía sobre el territorio al sector privado, cuyos intereses no son los mismos que los de la colectividad.
Esto ocurre cuando en el mundo, en las últimas seis décadas, se ha reducido la disponibilidad de agua dulce en un 60%, según los datos del sistema mundial de información de la FAO. No cabe duda que el caos y el limbo jurídico termina beneficiando a un sector y pone en riesgo bienes naturales importantes para la vida de todos.
[1] Un marco metodológico se suele aprobar por resolución ministerial, en este caso se impuso que fuera por decreto supremo.
[2] Esto llama la atención porque la disposiciones técnicas se suelen aprobar por Resolución Jefatural.
[3] Ver Informe “Hallazgos, observaciones y comentarios al marco metodológico desarrollado por la Autoridad Nacional del Agua” elaborado por el ingeniero Jorge Faustino, por encargo de IPROGA y CooperAcción, febrero de 2021: https://cooperaccion.org.pe/publicaciones/informe-de-hallazgos-observaciones-y-comentarios-al-marco-metodologico-desarrollado-por-la-autoridad-nacional-del-agua/
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