Los retrocesos del nuevo reglamento de procedimientos mineros

Ana Leyva

Desde el año 2013 se vienen realizando numerosos cambios en la normatividad minera, sea respecto a temas ambientales o de seguridad y salud ocupacional y vinculado a ello, en los procedimientos que otorgan derechos y autorizaciones para explotar los minerales.

Imagen: Gestión

Todos estos cambios se han venido dando con la finalidad de facilitar la inversión minera, con la justificación, no demostrada, de que existen duplicidades o trámites innecesarios que se requiere simplificar (la denominada “tramitología”). El contexto de emergencia sanitaria no ha sido la excepción para esta tendencia, y en los últimos meses se han emitido varias normas que hemos ido comentando[1]. Por ejemplo, la modificación del Reglamento de Protección Ambiental de las Actividades de Exploración[2].

En esta oportunidad nos vamos a referir al nuevo Reglamento de Procedimientos Mineros aprobado por D. S. 020-2020-EM, examinando algunos de los temas que aborda y que sustentan la afirmación planteada previamente, sobre los retrocesos que se han venido produciendo en la normativa minera para facilitar la inversión privada, afectando estándares ambientales, sociales y de seguridad. Estos temas refieren a los cambios efectuados en los requisitos para autorización de inicio/reinicio de actividades de explotación, otorgamiento de concesión de beneficio y otorgamiento de concesión de transporte minero.

Para una mayor comprensión de estos cambios, se ha visto pertinente dividir el análisis en cuadros comparativos, tal como se desarrolla a continuación:

 

1. Los cambios en la autorización de inicio/reinicio de actividades de explotación

Modificaciones realizadas al Reglamento de Procedimientos Mineros con DS 001-2015- EM

Modificaciones realizadas al Reglamento de Procedimientos Mineros con DS 037-2017-EM

Nuevo Reglamento de
Procedimientos Mineros:
DS 020-2020-EM

 

 

Con esta modificatoria se estableció que la obtención de esta autorización pasará por dos etapas:

a) Aprobación del plan de minado y Autorización de actividades de desarrollo y preparación.

Para ello se realizaba la evaluación del plan de minado, que incluía un conjunto de aspectos técnicos descritos a nivel de ingeniería de detalle. Se evaluaba: el diseño detallado del tajo, botaderos, polvorín, almacenes de sustancias peligrosas y sub estaciones eléctricas, incorporando medidas de seguridad y manejo de contingencias; así como el análisis de los riesgos operativos y medidas de gestión de seguridad y salud ocupacional.  Las obras y medidas de gestión debían ser conformes a lo establecido en el EIA.

b) Aprobación de la Autorización de Explotación 

Concluida las actividades de construcción, el titular debía solicitar una inspección de lo ejecutado a la Dirección General de Minería (DGM) o el Gobierno Regional correspondiente (GR), según fuere el caso (DGM, gran y mediana minería y pequeña minería y minería artesana, los GR), para que una de estas autoridades verificara el cumplimiento del plan de minado aprobado. A la solicitud se debía adjuntar el monitoreo ambiental actualizado. La DGM o el GR tenían 45 días para realizar la inspección. De ser favorable, previa emisión del informe técnico correspondiente, autorizaba el inicio de las actividades de explotación.

Con estos cambios ya no existen dos etapas, sino solo una.  Es decir, la autorización de inicio de explotación se da antes que las estructuras mencionadas estén construidas, eliminándose la inspección de verificación que tenía como objeto garantizar que las obras sean hechas conforme a las especificaciones técnicas aprobadas. A los 30 días de presentada la solicitud, y solo con la evaluación de la documentación, se otorga la autorización.  Con ello también se eliminó la exigencia de presentar los resultados de un monitoreo ambiental actualizado.

Respecto a culminación de la construcción, en esta modificatoria de 2017, solo se dice que el informe final de conformidad y las condiciones de seguridad y ambientales de las labores mineras, instalaciones y componentes del proyecto son materia de fiscalización por la autoridad de fiscalización competente. Es decir, establece mecanismos de control posterior a acciones que pueden conllevar afectaciones al ambiente, la población que habita en las zonas de influencia y los trabajadores mineros.

El nuevo Reglamento de Procedimientos Mineros no corrige el problema descrito que conllevó el DS 037-2017-EM. Solo precisa que el titular de la actividad minera, quien ya tiene la autorización para operar, debe remitir el informe final de la obra a las entidades fiscalizadoras (OEFA, OSINERGMIN, Gobiernos Regionales) dentro de los tres días siguientes de haberla culminado, como si ponerle plazo a esta comunicación garantizaría su intervención inmediata para verificar la adecuación de la obra a las especificaciones técnicas aprobadas.

Es importante recordar que las entidades fiscalizadoras constatan el cumplimiento de las obligaciones del titular cuando la actividad ya está en marcha y no antes de empezar, como sería lo indicado para prevenir fallas y evitar que construcciones defectuosas comiencen a funcionar, tarea que se realizaba en la inspección de verificación que fue eliminada el año 2017. El notificarlas podría entenderse como si estas entidades fueran a fiscalizar todas las operaciones que inician su funcionamiento y no es así.  Ellas supervisan o fiscalizan de manera aleatoria algunas operaciones según un plan previamente establecido, o en el caso de que existan denuncias. Además, si ello idealmente fuera posible, no lo sería materialmente en el contexto de la emergencia sanitaria, pues en estos momentos la fiscalización es principalmente virtual.

 

2. Los cambios en el otorgamiento de concesión de beneficio

Modificaciones realizadas al Reglamento de Procedimientos Mineros con DS 037-2017-EM

Nuevo Reglamento de Procedimientos Mineros:
DS 020-2020-EM

 

Para obtener la concesión de beneficio, es decir, el derecho de extraer o concentrar la parte valiosa de un yacimiento mediante procedimientos físico y químicos había que pasar por un proceso de 3 etapas distintas, y solo al final del mismo, el derecho era otorgado:

 

1) En el primer momento, el titular minero debía presentar la solicitud de autorización de construcción cumpliendo un conjunto de requisitos (memoria descriptiva[1] y copia del cargo de presentación del instrumento de gestión ambiental – IGA).De estar todo conforme a lo establecido el solicitante podía publicar los avisos. Publicados los avisos, se autorizaba al solicitante para realizar obras preliminares. También estaba habilitado para presentar la solicitud de autorización de construcción, que debía estar acompañada, entre otros requisitos, por el número de resolución que aprueba el IGA. Si con posterioridad se verificaba la falsedad de la información presentada se podía se paralizaban actividades y se iniciaba un procedimiento de investigación y de constatarse la falsedad se paralizaban las actividades y se elevaba al Consejo de Minería para que anule el acto, sin perjuicio de que ello acarree una acción penal. La autorización de construcción otorgada incluía un periodo de prueba de 3 meses como máximo.

2) Después de construida la planta de beneficio y demás componentes, la autoridad competente (la DGM o GR correspondiente) debía realizar una inspección para constatar que la construcción está conforme al proyecto aprobado, cumpliendo con las medidas de seguridad, higiene y manejo del impacto ambiental.

3) Con el acta de inspección favorable se podía solicitar la licencia de uso de agua y la autorización de vertimientos de aguas residuales. Si había cambios significativos en la ingeniería aprobada en la autorización de construcción, el inspector emitía observaciones y recomendaciones a ser levantadas.

Si se cumplía con todos los pasos previos, se otorgaba la concesión de beneficio al solicitante.

Con este nuevo Reglamento, la concesión de beneficio se otorga junto a la aprobación de la autorización de construcción y no al final. Además, en este nuevo Reglamento, la inspección de verificación es parte del procedimiento para la autorización de funcionamiento de la planta de beneficio, el último acto administrativo que se aprueba en este proceso. Para la aprobación de la autorización de funcionamiento siguen siendo requisitos contar con la licencia de uso de agua y la autorización de vertimientos de aguas residuales otorgadas o aprobadas.  El cambio reside en que estos requisitos no son exigibles para aquellos proyectos que tuvieron opinión favorable de la ANA sobre disponibilidad hídrica en la aprobación de su instrumento de gestión ambiental (IGA) o para aquellos que su IGA contempla la recirculación, reutilización o reúso de aguas residuales.

 

Además, según el nuevo reglamento, el plazo máximo para la evaluación y aprobación de la autorización de funcionamiento de concesión de beneficio es de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la presentación de la solicitud. Si en ese plazo, la DGM o GR no se pronuncia se considera aprobada. Es decir, se aplica el silencio administrativo positivo. Para nosotros esto constituye un hecho preocupante porque la verificación del cumplimiento de las especificaciones técnicas en la construcción de las obras es una necesidad, pues los riesgos son muy grandes si consideramos que una planta de beneficio puede procesar 100, 000 toneladas diarias, como en el caso de Tía María.

 

Además, esta norma, como la anterior, es sumamente complaciente con el titular que no cumple con las exigencias de la ley. Así tenemos que, si en la inspección se determina cambios significativos entre la ingeniería aprobada en la autorización de construcción y lo construido al final, que no han sido comunicados, el inspector incluye en el acta de inspección las observaciones y/o recomendaciones, que deben ser absueltas y/o cumplidas por el titular de actividad minera en el plazo otorgado, el cual no puede exceder de 20 días, previo a la autorización de funcionamiento. Llama la atención que algo tan grave como no cumplir con los requerimientos técnicos y condiciones aprobadas no acarree ninguna consecuencia para quien tiene este comportamiento.

 

3. Cambios en el otorgamiento de la Concesión de Transporte minero[1]

Modificaciones realizadas al Reglamento de Procedimientos Mineros con DS 003-2016-EM

Nuevo Reglamento de Procedimientos Mineros: DS 020-2020-EM

  Con esta modificatoria se definió que el titular minero debía presentar la solicitud de concesión de transportes ante la DGM. En un plazo 90 días hábiles, esta entidad debía evaluar los requisitos técnicos legales establecidos y si se cumplían con ellos, en una sola resolución aprobaba el proyecto, autorizaba la construcción del sistema de transporte, otorgaba la concesión de transporte y autorizaba su funcionamiento.

 

Después de concluida la construcción, el titular minero debía informar a la DGM, y además presentarle el informe final de obra, el plano de obras y/o de instalaciones culminadas y el certificado de aseguramiento de la calidad de la construcción y/o instalaciones.  Este último documento, constituía una declaración jurada, que de ser falso podía acarrear la nulidad del acto, una multa y una acción penal. El certificado de aseguramiento de la calidad de la construcción y/o instalaciones y el informe final de obra, plano de obras y/o de instalaciones culminadas eran objeto de supervisión por OSINERGMIN.

El nuevo Reglamento, al igual que el anterior señala que presentada la solicitud, la Dirección General de Minería evalúa los requisitos técnicos legales establecidos y si se cumple con ellos, en una sola resolución aprueba el proyecto, autoriza la construcción del sistema de transporte, otorga la concesión de transporte y autoriza su funcionamiento. También establece que la resolución se debe de poner en conocimiento de las autoridades de fiscalización y con ello concluye el procedimiento.

El nuevo reglamento elimina otras obligaciones que tenía el solicitante una vez concluida la construcción[2]. Elimina la exigencia de informar sobre ello a la DGM, presentarle el Informe Final de Obra, plano de obras y/o de instalaciones culminadas y el certificado de aseguramiento de la calidad de la construcción y/o instalaciones, suscrito por su supervisor o quien cumpliera ese rol, documento que constituía una declaración jurada y que de ser falso podía acarrear la nulidad del acto, una multa y una acción penal.  Además, también elimina el requisito de que el certificado de aseguramiento de la calidad de la construcción y/o instalaciones y el informe final de obra, plano de obras y/o de instalaciones culminadas sean materia de supervisión por OSINERGMIN.

 

 

Conclusiones finales

Consideramos que los cambios que se han ido produciendo progresivamente, y que se consolidan en el nuevo Reglamento de Procedimientos Mineros son irresponsables pues pueden llevar al límite los riesgos. No debemos de prescindir de las inspecciones técnicas en las construcciones, ni debilitarlas.  No son un procedimiento burocrático.

Aligerar de esa manera este tipo de procedimientos puede acarrear costos altísimos para las poblaciones del entorno y del país en su conjunto. Recordemos lo que ha pasado en Brasil, las dos presas de relaves colapsadas por fallas en la construcción. La presa ubicada en el Municipio de Mariana de propiedad de la empresa Vale que colapsó el 5 de noviembre de 2015 liberando casi 40 millones de metros cúbicos de residuos altamente contaminantes que en su recorrido cubrió las localidades de Bento Rodrigues y Paracatu de Baixo. El relave recorrió más 600 km y cobró la vida de 19 personas. Como si eso fuera poco, el 25 de enero del año pasado en la localidad de Brumadinho colapsó otro dique de contención de relaves de la misma empresa minera. Tuvo como saldo 250 muertos y 20 desaparecidos. Sobre este último desastre, The New York Time, con fecha 13 de febrero de 2019 señala:

“La estructura, propiedad de la gigantesca minera brasileña Vale S. A., forzaba la definición de “presa”: más bien era un enorme depósito de desechos mineros que estaban retenidos por poco más que paredes de arena y limo. No había concreto o metal que ayudara a contener esos materiales. Los representantes de la empresa confiaron en que el lago de barro iba a mantenerse lo suficientemente sólido como para retener los desechos”.

Alguien decía que en este tipo de catástrofes existen varios factores subyacentes, entre ellos: pobres legislaciones en materia de seguridad, legislaciones que siendo correctas no se hacen cumplir, inspecciones complacientes, poblaciones con pocos recursos, en situación de vulnerabilidad y empresas que sólo invierten para enriquecerse, depredan el lugar y llevan al límite los riesgos sin invertir en seguridad[6].

En el Perú intentamos hacer lo correcto solo cuando los desastres ocurren y siempre vivimos en “crónicas de muertes anunciadas”. Prever para evitar daños parece un lujo que solo se pueden dar países desarrollados. Desde Cooperaccion consideramos que se tiene que promover una minería responsable con una legislación adecuada y parar el retroceso en la regulación ambiental y de seguridad que las empresas mineras vienen empujando hace varios años para reducir sus costos.

 

[1]Wiener, L. (s.f.). Excesos del Organismo de Fiscalización y Evaluación Ambiental en el aplazamiento del pago de multas. CooperAcción.Consultado el 20 de agosto de 2020. http://cooperaccion.org.pe/excesos-del-organismo-de-fiscalizacion-y-evaluacion-ambiental-en-el-aplazamiento-del-pago-de-multas/
Leyva, A. (2020, 29 de junio). Las opciones éticas que se ofrecen en la ruta de la reactivación. CooperAcción.http://cooperaccion.org.pe/las-opciones-eticas-que-se-ofrecen-en-la-ruta-de-la-reactivacion/
[2] Leyva, A. (2020, 03 de agosto). La influencia de las empresas en los cambios en el Reglamento Ambiental de Exploración Minera. CooperAcción. http://cooperaccion.org.pe/10870-2/
[3]Se exige la descripción detallada de las obras civiles de la planta metalúrgica, plataforma de lixiviación, depósito de relaves y otras obras auxiliares, de las instalaciones electro-mecánicas, de los procesos metalúrgicos, de las estaciones de control de los depósitos de relaves, del pad de lixiviación, medidas de seguridad y salud.
[4]Son formas de transporte minero, que requieren concesión, una faja transportadora, un tren, un mineroducto, etc.
[5] Estas obligaciones estaban incluidas en la modificatoria del Reglamento de Procedimientos Mineros realizada mediante D.S. 003-2016-EM
[6] López de Uralde, J y Calvo, P. (2019, 28 de enero). Minería, Desastres Ambientales y Accidentes. Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina.https://www.ocmal.org/mineria-desastres-ambientales-y-accidentes/
22 de agosto de 2020