La propuesta de una nueva ley de minería

Pese a que la propuesta del presidente Vizcarra de una reforma constitucional de adelanto de elecciones generales y, por consiguiente, de recorte del mandato congresal y presidencial se robó todos los titulares, no hay que perder de vista otros anuncios que seguramente también marcarán el debate de las próximas semanas y meses.

Un tema clave ha sido la propuesta de una nueva Ley General de Minería. En la primera parte de su discurso, Vizcarra señaló que “la norma que la rige tiene cerca de 30 años de vigencia, y se hace necesario actualizarla para que se adecúe a nuestra realidad, brindando un marco legal claro a los inversionistas dando tranquilidad y desarrollo para todos”, señaló Vizcarra.

Las reacciones no se han hecho esperar: el presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, se ha mostrado en contra de la propuesta y el editorial de El Comercio del 30 de julio señalaba que “el planteamiento de una nueva ley de minería es decididamente inoportuno. En este contexto de incertidumbre nacional por la propuesta de adelanto de elecciones, abrir un nuevo frente de riesgo particular para un sector que hoy apuntala la inversión privada es descaminado”.

Para comenzar el debate no está de más recordar el contexto en el que se dio la Ley General de Minería y lo que dice. Vamos por partes.

Los 90 y los ajustes estructurales

El Decreto Supremo Nº 014-92-EM o Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (04/06/92). Dicha norma no sólo consolidó en un solo texto los procedimientos para el inicio de las actividades de desarrollo minero, sino también definió los procedimientos administrativos, tributarios, de seguridad, protección ambiental y el régimen de concesiones mineras. No está de más recordar que en ese entonces, el ministro del sector era nada menos que Jaime Yoshiyama Tanaka.

Como ocurrió con una serie de medidas implementadas en ese entonces, la nueva Ley General de Minería estuvo enmarcada en lo que el Banco Mundial definió como las políticas de ajuste sectorial: el objetivo de los ajustes sectoriales era apoyar los cambios institucionales y de políticas, necesarios para crear lo que para este organismo era un ambiente propicio para el fomento de inversiones privadas en determinados sectores productivos. De esta manera, el ajuste sectorial llegó a actividades productivas, como es el caso de la minería metálica, el gas y el petróleo. Según el propio Banco Mundial, más de cien países, desde inicios de la década del 1990, implementaron reformas sustantivas de su legislación minera.

¿Qué decía entonces en Banco Mundial? Que “las industrias extractivas son importantes para el crecimiento económico de los países en desarrollo porque generan rentas y empleo y actúan como un activador de desarrollo infraestructural, educación, capacitación y actividad empresarial. Las enormes rentas para el gobierno apoyan otras actividades de desarrollo” y que el desarrollo de los sectores extractivos “puede contribuir al desarrollo sostenible y a la mitigación a la pobreza”[1]. Hoy en día la validez de estos planteamientos ha sido revisada por el propio organismo.

De este modo, el ajuste sectorial en el sector minería llegó a los países acompañado de asistencia externa para los gobiernos que impulsaron la reforma y las privatizaciones, con movilización de recursos financieros, el fortalecimiento de capacidades para la gestión de las rentas, entre otros aspectos que buscaron crear el marco adecuado para la entrada de las inversiones privadas.

Dos normas importantes antecedieron a la Ley General de Minería: en primer lugar, el Decreto Legislativo Nº 757, o Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, del 13 de noviembre de 1991, que, por ejemplo, modificó el Código del Medio Ambiente (1990), eliminó normas objetadas por las empresas como irreales, excesivas o de alto costo, y suprimió, por otro lado, toda reserva a favor del Estado para la realización de actividades económicas o la explotación de recursos naturales, salvo en el caso de áreas naturales protegidas. En segundo lugar, el Decreto Legislativo Nº 708, o Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero (del 14 de noviembre de 1991), que declaró de interés nacional la promoción de inversiones en el sector minero, estableciendo una serie de principios fundamentales para el desarrollo de esta actividad y de incentivos a los inversionistas del sector, tales como: estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa; una tributación que grava únicamente la renta que distribuyen los titulares de la actividad minera; se reconoció la deducción de tributos que inciden en la producción; las inversiones aprobadas por la autoridad en infraestructura de servicio público eran deducibles de la renta neta; la no discriminación en materia cambiaria y otras medidas de política económica, respecto a inversionistas nacionales o a otros sectores de actividad económica; libertad de remitir utilidades, dividendos y recursos financieros; libre comercialización de los productos minerales; simplificación administrativa, etc.

Cabe señalar que el marco legal se siguió moldeando de acuerdo a las demandas empresariales: en sus 28 años de vigencia, la Ley General de Minería ha sido modificada 29 veces y en 34 ocasiones se han sustituido artículos.

Lo que pasó después y por qué la necesidad de hacer cambios

Lo que pasó desde 1992 para adelante es historia conocida. La minería comenzó a crecer: aumentaron las inversiones y por consiguiente la producción minera, las exportaciones, entre otras variables económicas. Otro dato clave es que la ocupación territorial de la minería también creció de manera significativa: las concesiones mineras pasaron de 2 millones trescientas mil hectáreas, a inicios de la década del 90, a más de 25 millones de hectáreas en los momentos picos de expansión. Todos los estratos mineros (gran, mediana, pequeña minería y la informal), se expandieron a lo largo y ancho del territorio nacional.

Al lado de esta expansión, también comenzaron a crecer los conflictos sociales vinculados a la minería. Desde que la Defensoría del Pueblo realiza reportes sobre conflictividad social en el país (2004), una constante ha sido que la gran mayoría de conflictos están vinculados a temas socio ambientales relacionados con la minería: conflictos vinculados al acceso a fuentes de agua y contaminación; disputas por ocupación de los territorios de poblaciones en general, comunidades campesinas y pueblos indígenas; impactos ambientales diversos y de actividades económicas como la agricultura; demandas por beneficios económicos; etc.

Lo que fue quedando claro con el transcurrir del tiempo, era que los conflictos vinculados a la minería eran multidimensionales: podían ser económicos, sociales, culturales y/o ambientales. Además eran claros indicadores que algo no estaba funcionando bien: que se había construido un marco legal e institucional muy favorable para atraer inversionistas mineros, pero que al mismo tiempo no se habían construido capacidades ni instrumentos para enfrentar los conflictos que esas inversiones fueron produciendo.

Cada vez que se propusieron cambios y reformas para mejorar los estándares sociales y ambientales y para incrementar la presión tributaria, los empresarios mineros, sus gremios y sus escribidores, manifestaron abiertamente que si se implementaban tales cambios, las inversiones se irían (como si fuese tan simple encontrar recursos geológicos significativos en cualquier lugar en el planeta). Se opusieron a la creación del Ministerio del Ambiente y todos sus organismos adscritos, y cuando comenzaron a operar buscaron debilitarlos a través de sucesivos paquetazos ambientales; se opusieron a la ley de consulta previa, libre e informada; tampoco querían las regalías mineras y menos aún el impuesto a las sobre ganancias en pleno súper ciclo de precios de las materias primas. Se siguen oponiendo a que el país cuente con una política de ordenamiento territorial y han bregado para que el país no transite el camino de mejorar sus políticas ambientales, laborales y tributarias, a los estándares de la OCDE.

Por eso no sorprende que, ante el anuncio de iniciar un debate sobre una nueva Ley General de Minería, estos actores salgan a manifestar su oposición e intenten nuevamente instalar su discurso conservador, contrario a cualquier cambio. El país tiene que avanzar, sacando lecciones de lo que ha venido pasando en los territorios, haciendo los ajustes necesarios: la perspectiva es construir una verdadera gobernanza en torno a las actividades extractivas que permita construir los equilibrios que, a todas luces, están haciendo falta.

[1] Banco Mundial. Página 18 de la Revisión de las Industrias Extractivas. Versión del 21 de agosto de 2003.

01 de agosto de 2019