Reconstrucción y sectores productivos: la necesidad de sacar lecciones

El 18 de mayo, el Ejecutivo presentó el “Proyecto de Ley que aprueba disposiciones de carácter extraordinario para las intervenciones del Gobierno Nacional frente a desastres y que dispone la creación de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios”.

En el artículo 1 que se refiere al objeto de la Ley, se declara como “prioritario, de interés nacional y necesidad pública la implementación y ejecución de un plan integral para la rehabilitación, reposición, reconstrucción y construcción de la infraestructura de uso público de calidad, incluyendo salud, educación y programas de vivienda de interés social, con enfoque de gestión de riesgo de desastres…”.

Para ello, se propone crear la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (RCC) como una entidad adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros. El director ejecutivo de esta autoridad tendrá, nada menos, que rango de ministro (¿finalmente es el Zar al que se refirió desde un inicio el presidente Kuczynski?) y su directorio estará presidido por el Presidente del Consejo de Ministros y lo integrarán el Ministro de Economía y Finanzas, el Ministro de Transportes y Comunicaciones, el Ministro de Agricultura y Riego y el Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

Llama la atención que nuevamente quede invisibilizado el Ministerio del Ambiente en una tarea clave donde esta entidad y varios de sus organismos adscritos, tienen mucho que aportar a un proceso de reconstrucción frente a un desastre vinculado a un evento climático extremo.

Pero la propuesta parte de varios enfoques que plantean serias interrogantes. A continuación planteamos algunos componentes que deben ser tomados en cuenta:

-Un primer tema es la definición de la problemática (página 18): se dice que “las medidas de urgencia extraordinarias dictadas por el Poder Ejecutivo, así como los decretos supremos que declararon estados de emergencia en diversas zonas del país, se han realizado como consecuencia de la falta de capacidad de respuesta de los Gobiernos regionales y Gobiernos Locales ante los desastres naturales producidos…”. Y se continúa señalando que: “En este sentido, se hace necesario dotar al Gobierno Nacional con el propósito de que cumpla a cabalidad con el mandato constitucional de promover el bienestar general fundamentado en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación señalado en el artículo 44 de la Constitución Política del Perú, y asimismo con el principio protector de la gestión del riesgo de desastres…”.

Esta suerte de sentencia sobre la falta de capacidad de los gobiernos regionales y locales y la opción por dotar sólo al Gobierno Nacional de una serie de herramientas, recursos y facultades, es claramente una apuesta preocupantemente centralista. Por supuesto que no está en discusión los graves problemas de gestión y capacidades que arrastran las instancias de gobiernos subnacionales, pero ésta no es una situación exclusiva de estas autoridades y sus instituciones; las mismas carencias se pueden constatar en el Gobierno Nacional y sus diferentes instancias.

De hecho, las mejores experiencias de reconstrucción en países vecinos (Chile, Colombia) muestran una clara opción por el desarrollo de capacidades de las diferentes instancias gubernamentales. La apuesta debería ser por el fortalecimiento de los diferentes estamentos del Estado peruano -nacional y subnacional- y buscar mayores niveles de articulación para que no se siga funcionando bajo la lógica actual de compartimientos estancos. Sobre esto, no se dice casi nada en la propuesta del Ejecutivo.

-En el proyecto de ley se destaca un predominante enfoque urbanista (cláusula sexta) en la atención al proceso de rehabilitación y reconstrucción; sin embargo, no aparece en la misma dimensión el tema rural y como se sabe muchos de los temas de vulnerabilidad también se presentan y/o se originan en las zonas rurales y posteriormente impactan en otros espacios como las propias ciudades. Se necesita reforzar un enfoque integral, sobre todo si se pretende hablar, como lo hace el proyecto de ley,  de cambio climático, de la provisión de equitativa de bienes y servicios públicos e infraestructura, la coexistencia con actividades productivas, el uso eficiente de la energía, aguas residuales, etc.

-Otro tema preocupante es la ausencia de un enfoque de ordenamiento territorial. El presidente Kuczynski ha hablado de planificación, pero en la propuesta no aparece para nada la necesidad de aprobar una política nacional de ordenamiento territorial: un proceso de reconstrucción sin ordenamiento territorial apunta a reproducir el caos previo y a seguir generando cada vez una mayor vulnerabilidad en zonas urbanas y rurales.

En la legislatura anterior se avanzó un proyecto de ley de ordenamiento territorial que debería ser recuperado para una definición final de esta política. Por eso es preocupante que el Ministerio del Ambiente no haya sido considerado en el directorio de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios. Sin ordenamiento territorial es difícil pensar en una verdadera reconstrucción con cambios.

-A propósito del rol del Ministerio del Ambiente otro tema que no aparece en la dimensión que realmente se necesita es el de la Estrategia Nacional Frente al Cambio Climático. Una propuesta de rehabilitación y reconstrucción debe tener como una de sus columnas vertebrales la adaptación al cambio climático: adaptarse significa ajustar los sistemas humanos a entornos nuevos o cambiantes; implica modificar consecuentemente el comportamiento, los medios de vida, la producción, la infraestructura, las normas, las políticas e instituciones en respuesta a los eventos climáticos extremos que golpean nuestro territorio.

Además, la propuesta de rehabilitación y reconstrucción debe tomar en cuenta las tareas asumidas por el Estado peruano frente al cambio climático de manera integrada, transversal y multisectorial, cumpliendo así con los acuerdos internacionales asumidos ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) y teniendo en cuenta que se deben adaptar los sistemas productivos, los servicios sociales y la población, ante los efectos del cambio climático.

-Nuevamente aparece como un tema de debate el rol de los inversionistas privados en el proceso de reconstrucción. En esta ocasión se plantea en la cláusula novena, el esquema de obras por terrenos y en las disposiciones complementarias se menciona el mecanismo de obras por impuestos. En cuanto a las obras por terrenos se dice: “Dispóngase que la inversión privada en el encausamiento y escalonamiento de ríos que genere tierras aprovechables, puede ser reconocida de acuerdo a las condiciones y modalidades de retribución o compensación para los inversionistas, conforme se determine mediante Decreto Supremo”. “Las modalidades de compensación incluyen la suscripción de contratos de cesión en uso, arrendamiento, usufructo, superficie u otras modalidades permitidas por Ley.

En primer lugar, si se habla de temas de encausamiento y escalonamientos de ríos, preocupa la ausencia de un enfoque de cuenca y tampoco queda claramente establecido cuál será la real injerencia de la Autoridad Nacional del Agua, no solo en el tema señalado, sino también en la manera cómo se ocuparán lo que en el proyecto de ley se denomina como “las tierras aprovechables”, en una perspectiva de corto, mediano y largo plazo.

-No se puede obviar que sectores de inversionistas privados y sus actividades productivas, forman parte de la ocupación desordenada de los suelos en las últimas décadas y del incremento de la vulnerabilidad en varias zonas del país. Allí están como ejemplo los casos de las grandes extensiones de monocultivos en zonas vulnerables y de estrés hídrico; el caso de canchas de relaves y otros pasivos ambientales, en las proximidades de los ríos y de centros poblacionales; el esquema de las concesiones mineras, lotes de hidrocarburos y otras; son solo algunos ejemplos que el ordenamiento y el uso del territorio necesita ser incorporado como variable en la matriz productiva del país. Este tema también brilla por su ausencia en el proyecto de ley.

– Finalmente, la emergencia y la reconstrucción es una prioridad nacional, por lo que el gobierno debe destinar de inmediato los presupuestos necesarios para enfrentarlos, recurriendo a las reservas y a la revisión de la meta de déficit fiscal. Al mismo tiempo se debe sacar las lecciones de esta situación extrema y construir una verdadera estrategia nacional de prevención de riesgos y fortalecer las acciones de adaptación y mitigación frente al cambio climático.

21 de abril de 2017