PCM aprueba la segunda Comisión Multisectorial de naturaleza permanente para formalización minera
El pasado 28 de diciembre, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) emitió el decreto supremo N° 143-2023-PCM, a través del cual se creó la “Comisión Multisectorial de naturaleza permanente con el objeto de realizar el seguimiento a la formalización minera y a las acciones destinadas a la erradicación de la minería ilegal y a la recuperación del ambiente”.
Esta comisión fue creada con el objetivo de impulsar el proceso de formalización minera y las acciones para erradicar la minería ilegal, además del proceso de recuperación del ambiente. Para ello, sus funciones son: monitorear la Estrategia Nacional para la Interdicción de la Minería Ilegal, elaborar informes técnicos semestrales sobre el avance en el cumplimiento de los objetivos, así como elaborar propuestas de desarrollo alternativo, erradicación de actividades ilegales y remediación en las zonas afectadas por la minería ilegal.
La comisión estará presidida por el Presidente del Consejo de Ministros, representado por un Alto Comisionado encargado de proponer y coordinar, con instituciones públicas y privadas, acciones que contribuyan a impulsar el proceso de formalización minera. Asimismo, él tendrá que revisar y -de ser el caso- proponer la actualización de la Estrategia Nacional para la Interdicción de la Minería Ilegal. La integran también los ministros de Economía, Interior, Agricultura, Trabajo, Energía y Minas, Ambiente y Relaciones Exteriores; el fiscal de la Nación; el presidente del Poder Judicial; y los jefes de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) y la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp). La comisión debía instalarse en un máximo de diez días hábiles desde la publicación del decreto, es decir, el pasado 12 de enero.
Esta norma fusiona por absorción a las comisiones multisectoriales creadas previamente por los decretos supremos 005-2023-PCM y 075-2012-PCM, por lo que estas quedan extintas. Además, se otorga a la comisión un plazo de 30 días hábiles desde su instalación para proponer a la PCM el reglamento interno que regirá la forma en que se realizan las convocatorias a las sesiones, el régimen de periodicidad, quórum, reglas de votación y de aprobación de acuerdos, entre otras disposiciones.
Antecedentes de la norma e historia del proceso de formalización minera
La historia del proceso de formalización minera de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) inicia con la Ley 27651: “Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal”. Esta ley regulaba las actividades relacionadas a la MAPE, incorporando su gestión al régimen general, que hasta entonces solo reglamentaba la gran y mediana minería[1]. Sin embargo, debido a que la ley se promulgó en el marco del proceso de descentralización, la MAPE quedó bajo competencia de los gobiernos regionales. Lamentablemente, las direcciones regionales de energía y minas (DREM) de los gobiernos regionales no tuvieron el apoyo ni asistencia técnica del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), lo que generó debilidades en la gestión a nivel subnacional, lo que derivó en problemas sociales y ambientales, especialmente en la región de Madre de Dios.
En este contexto de fragilidad y precariedad, tanto social como jurídica, en 2012 se promulgó el Decreto Legislativo 1105, como el primer intento de reglamentar efectivamente el proceso de formalización del MAPE. À través del decreto se instituí el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo – IGAC, que buscaba mitigar y corregir los impactos ambientales generados por las actividades mineras en curso y establecer medidas permanentes para lograr que dichas actividades sean sostenibles en el tiempo.
En esa línea, en julio del mismo año, a través del Decreto Supremo 075-2012-PCM, se instituyó la primera comisión multisectorial para seguimiento de la minería ilegal y el desarrollo del proceso de formalización minera, mismo que fue modificado cuatro veces a través de los años.
Un gran paso adelante en el proceso de formalización minera se realizó en diciembre de 2016, con la creación del Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), establecido al fin de identificar los sujetos comprendidos dentro del proceso de formalización minera integral y simplificar los mecanismos administrativos.
Más adelante, pese a que el proceso de formalización minera se encontraba en marcha, al no avanzar como se esperaba en Madre de Dios, Ucayali, y Puno, en enero de 2023 se promulgó el Decreto Supremo 005-2023-PCM, que creaba la Comisión Multisectorial de naturaleza permanente con el objeto de realizar el seguimiento al desarrollo social y económico, formalización de la minería y recuperación del medio ambiente en los departamentos de Madre de Dios, Ucayali y Puno. Desafortunadamente, este esfuerzo tampoco obtuvo los resultados tangibles debidos.
Según el informe “Minería ilegal en la Amazonía peruana”[2], se registraron un total de 11 023 inscripciones en el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), correspondientes a las regiones de Loreto, Madre de Dios, Ucayali, San Martín, Amazonas y Huánuco. De este número de inscripciones de formalización minera, el 21.58 % se encuentran vigentes y el 78.42 % están en condición de suspendidos por no haber cumplido con la normativa. Por lo que, es claro que el proceso de formalización minera tiene una particular traba en estos departamentos, y los daños al medio ambiente y a la salud de las personas de estas regiones son de esperarse.
Limitaciones en el proceso de formalización minera: ¿Cuáles son los principales obstáculos a enfrentar para alcanzar el objetivo de la nueva comisión multisectorial?
A lo largos de los años, el proceso de formalización minera integral se ha venido interrumpiendo y retrasando en muchas oportunidades, debido a las constantes prórrogas de plazo con limitado sustento técnico, falta de planes de trabajo, crisis políticas y económicas.
Por ejemplo, la Ley N° 31388: “Ley que prorroga la vigencia del proceso de formalización minera integral”, de diciembre 2021, la cual dispone ampliar la vigencia del REINFO hasta el año 2024. Norma que fue aprobada pese a la oposición de parte de la sociedad civil y del Minam, el cual señaló que después de las cuatro últimas prórrogas “Muchos operadores ilegales se inscribieran, sin que se hayan demostrado cambios en sus prácticas”[3], por lo que este tipo de “ampliaciones sin compromisos ni obligaciones claras son un retroceso para la prevención y adecuada gestión social y ambiental de la minería informal”. Por lo tanto, la continua extensión del proceso de formalización y la falta de una fecha de caducidad, lo privan de su carácter extraordinario y temporal, acentuando la precariedad y la incertidumbre de la ley, ya que el procedimiento queda totalmente a discreción del Ejecutivo. Por lo contrario, como sugiere Shiomara Yabar, especialista legal de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA): “mantener los plazos originales genera credibilidad y predictibilidad respecto de las actuaciones del Estado y la administración pública”.
Y pese a esto, la Comisión Permanente del Congreso tiene en agenda un nuevo dictamen[4] que establece condiciones más flexibles para el acceso al REINFO y ampliar por quinta ocasión el plazo de inscripción.
El abogado especializado en delitos ambientales, César Ipenza Peralta, expresó su preocupación acerca de esta medida que utiliza al REINFO para “facilitar la minería ilegal y disfrazarla de informal”. Según información de la Dirección General de Formalización Minera del MINEM, consignada en el Proyecto de Ley 363412 “solo el 13.53 % ha cumplido con presentar al menos un requisito (el Instrumento de Gestión Ambiental de Formalización Minera); incluso, 4 de los 5 requisitos requeridos presentan un nivel de incumplimiento superior al 97 %”.
Aunque, en teoría, la finalidad de la propuesta legislativa sea impulsar la formalización de la pequeña minería y minería artesanal, en la práctica, facilitando el acceso al REINFO, permite que más mineros entren en el registro, aunque no cumplan las normas medioambientales mínimas. De esta forma, pueden eludir la persecución penal por parte de la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental (FEMA), ya que su inscripción y permanencia en el REINFO los exime de responsabilidad penal por el delito de minería ilegal. Por lo que, si propuestas legislativas como esta siguen apareciendo, ninguna comisión, antigua o nueva, va a poder cumplir con el objetivo.
[1] Por medio del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería del 1992.
[2] Elaborado por Unidos por el Bosque de la Fundación para la Conservación y el Desarrollo Sostenible (FCDS) – Perú en julio de 2023. En: https://drive.google.com/file/d/1L4afAxs9WDbdn7AVAUqGRmY-WDkhPaqG/view?usp=drive_link
[3] https://twitter.com/MinamPeru/status/1472047792562401282/photo/1
[4] Dictamen que une los proyectos de ley 5171/2022-CR, 2172/2021-CR, 2519/2021-CR y 3621/2022-CR.
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