Nueva ley persecutoria a las ONG

A inicios de junio del presente año, la Comisión de relaciones exteriores del Congreso de la República aprobó un dictamen que recoge el contenido de 5 proyectos de Ley que buscan modificar un conjunto de artículos de la Ley N.º 27692 “Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI”.

La APCI es un organismo público adscrito al ministerio de Relaciones Exteriores, que tiene personería jurídica de derecho público y goza de autonomía técnica. Es la entidad rectora que conduce, organiza, programa, supervisa la cooperación técnica internacional no reembolsable que se gestiona a través del Estado y que provienen de fuentes del exterior de carácter público o privado[1]. Pese a que esta definición aparentemente no alcanza a la mayoría de organizaciones no gubernamentales (ONG) pues estos no reciben fondos que se gestionan a través del Estado, la ley citada faculta al APCI a controlar, supervisar y fiscalizar la utilización de recursos que reciben las ONG de desarrollo, provenientes de la cooperación técnica internacional. A partir de esta inclusión, un gran número de ellas son supervisadas por el APCI[2].

Como si ello fuera poco, el dictamen aprobado busca ir más allá del control de gasto, busca controlar o neutralizar el accionar de las ONG. Para ello plantea la modificación de las funciones del APCI, dándole la tarea de registrar organizaciones que hacen activismo político, es decir que “buscar influir en las políticas públicas o en los procesos electorales”. Considera que hacerlo vulnera la Constitución y la ley de partidos políticos.

“Artículo 4.- Funciones

La APCI tiene las siguientes funciones:

[…]

u) La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), lleva un registro actualizado   de   todas   las   organizaciones   y   entidades   que desarrollan activismo político con el financiamiento directo o indirecto proveniente de la Cooperación Técnica Internacional.

Para efectos de la presente ley, se considera toda organización o entidad que desarrolla activismo político a aquel que busca modificar las políticas públicas nacionales o resultados electorales en favor de los intereses de entidades extranjeras privadas con recursos de la Cooperación Técnica Internacional, en evidente contravención con la Constitución Política del Perú y la Ley de Organizaciones Políticas Ley Nº 28094.”[3]

Es decir, en adelante, será perseguida la ONG que busca mejorar la política pública de educación, salud, protección a la amazonía, lucha contra el crimen organizado o la corrupción. Al respecto, las ONG no podrían decir nada para mejorar la intervención del Estado. Tampoco podrá promover el voto responsable visibilizando a candidatos vinculados a las economías ilegales, corrupción u otros delitos, o exigiendo que los candidatos se pronuncien sobre agendas prioritarias en tiempo de elecciones como algunas lo hacen. Es otras palabras, este dictamen busca callar a la sociedad civil, evitar el control ciudadano sobre los actores políticos, dejando que comportamientos inaceptables sean tolerados.

En correlación con ello, el Dictamen modifican los artículos 21 y 22, referidos a  infracciones y sanciones.

 “Artículo 21.- Determinación de las infracciones

Las organizaciones o entidades que gestionan la cooperación técnica internacional y que desarrollan planes, programas, proyectos o actividades específicas en el territorio nacional, son pasibles de las siguientes infracciones leves, graves o muy graves:

Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves.

1. c) Son infracciones muy graves:
   […]
   3. Usar indebidamente los recursos de la cooperación técnica internacional o de las donaciones recibidas del exterior.
   4. Ejecutar gastos que no se encuentren previstos o se encuentren prohibidos en los convenios, los acuerdos o los documentos similares que sustenten una intervención.
   […]
   11. Financiar o destinar los recursos de la cooperación técnica internacional o de las donaciones provenientes del exterior hacia actividades que hayan sido declaradas administrativa o judicialmente como actos que afectan el orden público, la propiedad pública o privada, la seguridad ciudadana, la defensa nacional y el orden interno.
   […]

Artículo 22.- Sanciones. La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) impone, según la gravedad de la infracción cometida, las sanciones siguientes:

1. Amonestación por escrito.
   1. Multa hasta quinientas unidades impositivas tributarias (500 UIT), de acuerdo con la metodología para la imposición de multas, aprobada por la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI).
   1. Suspensión temporal de los beneficios que otorga la inscripción en los Registros a cargo de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) hasta que se repare la omisión o se cumpla debidamente con la norma infraccionada.
   1. Cancelación de la inscripción y registro en la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI”.

El pre-dictamen señala como infracción grave el “uso indebido de los recursos de la cooperación internacional”  sin precisar a qué se refiere con “uso indebido”. Esta imprecisión va contra el principio de tipicidad, ya que nadie puede ser sancionado por algo que no esté calificado como una infracción de manera clara, expresa e inequívoca. La interpretación de este término se deja a quien detenta el poder. Esto pone en grave riesgo a las ONG que tienen posturas críticas a los comportamientos de los gobiernos turno y del Congreso de la República.  Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Exp. 01873-2009-PA/TC, se pronunció de manera muy clara señalando:

            Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada.

Otro supuesto del predictamen que tiene el mismo problema es aquel que tipifica como de falta grave el financiamiento de actividades que, según la consideración del gobierno de turno o el Poder judicial, afectan el orden público, el orden interno, la seguridad ciudadana, la defensa nacional, la propiedad pública o privada. Sobre estos términos existen diversas definiciones, por lo que la falta de precisión sobre ellos puede dar lugar a situaciones arbitrarias y extremas. Por ejemplo, las autoridades gubernamentales podrían considerar afectación del orden interno una marcha o un plantón contra una ley o una política que recorta derechos por el solo hecho de usar la vía pública para manifestarse.

Pero, además, el predictamen establece como sanción, entre otras, una multa que podría llegar a un monto de 2,575,000.00, algo que sería imposible de pagar para la mayoría de ONG, amenazando con ello su propia existencia. Es importante señalar que las ONG generalmente se dedican al desarrollo de capacidades en sus beneficiarios, y no a la generación de riqueza como sí lo hacen las empresas. Por otro lado, los fondos que maneja están comprometidos según convenio celebrado con su donante para el uso en las actividades de los proyectos que ejecutan.

Respecto a las modificaciones comentadas, podemos concluir que ponen en riesgo el derecho a la libertad de asociación y expresión de la sociedad civil; pudiendo ser perseguida por la Administración Pública, debilitando con ello, aún más, nuestra frágil democracia.

La aprobación de dicho predictamen ha llevado a pronunciarse a 16 embajadas de países con una importante cooperación internacional con el Perú, entre ellos, países europeos, Estados Unidos y Canadá[4] las cuales han manifestado preocupación por las enmiendas propuestas ya que “restringirían la capacidad de la sociedad civil para operar en un entorno propicio”, señalando que las democracias son mejores con una sociedad civil empoderada “para proteger derechos humanos y responder a las necesidades de los ciudadanos”. En el mismo sentido, se han pronunciado cuatro relatores de la Organización de las Naciones Unidas[5] señalando que la norma “podría imponer mayores controles sobre las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) y afectar derechos humanos, en especial el derecho a la libertad de asociación”.

---

[1] LEY Nº 27692 “Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI”

[2] Es importante señalar que no todas las ong se dedican a promover el desarrollo, existen ong que promueven derechos humanos, la protección de la niñez, el medio ambiente u otros fines similares y aún así se registran en el APCI. Los fondos que generalmente reciben provienen de entidades privadas. Estas iniciativas suelen estar supeditados a procesos de monitoreo y evaluación de sus donantes, con informes periódicos acompañados de documentación que acredita la ejecución de las actividades y el gasto y muchas de ellas, suelen ser periódicamente auditadas.

[3] Dictamen Recaído En Los Proyectos De Ley Nº 6162/2023-Cr, 6252/2023-Cr, 7140/2023-Cr, 7354/2023-Cr, 7367 /2023-Cr Y 7505/2023-Cr, Ley Que Modifica La Ley 27692, Ley De Creación De La Agencia Peruana De Cooperación Internacional – APCI, Con La Finalidad De Fortalecer El Trabajo De Dicha Institución Y Contribuir Con La Transparencia Y La Supervisión De La Ejecución De Los Recursos Recibidos Por Las Entidades Que Gestionan La Cooperación Técnica Internacional No Reembolsable.

[4]  https://x.com/Epicentro_TV/status/1800288667681845623

[5] https://diarioelpueblo.com.pe/index.php/2024/06/25/onu-alerta-a-peru-sobre-cambios-en-ley-apci-contra-las-ong/