Cambios en la formalización minera: ¿celeridad sin control ambiental?

El Ministerio de Energía y Minas ha presentado un proyecto que busca modificar las disposiciones reglamentarias del Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización Minera (IGAFOM).

Dicha iniciativa, publicada en el diario El Peruano el pasado veintinueve de septiembre, ha generado alarmas respecto a un elemento en particular: la evaluación agrupada de los IGAFOM. Para comprender las posibles implicancias del proyecto, este artículo explicará en qué consiste el IGAFOM, así como se detallarán las modificaciones específicas del proyecto.

¿Qué es un IGAFOM?

El Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal, es uno de los documentos que debe presentar el minero que participe del proceso de formalización.

La Ley General del Ambiente define a los instrumentos de gestión ambiental como: “mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental, sobre la base de los principios establecidos en la presente Ley, y en lo señalado en sus normas complementarias y reglamentarias” (Ley General del Ambiente N° 28611, art. 16.1, 2005). Asimismo, la Ley indica que estos instrumentos pueden ser de diferentes tipos: “(…) de planificación, promoción, prevención, control, corrección, información, financiamiento, participación, fiscalización, entre otros” (Ley General del Ambiente N° 28611, art. 17.1, 2005).

Es decir, los IGA son herramientas funcionales a la política ambiental y normas complementarias, las cuales concretan compromisos para los titulares de proyectos, quienes están obligados a seguirlos para prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos negativos de sus actividades en el ambiente.

El Instrumento de Gestión antes referido contempla dos (02) aspectos: uno correctivo, el cual corresponde las acciones necesarias para mitigar, remediar o corregir los daños ambientales que el minero ya causó en la zona donde operó; y uno preventivo, el cual establece un conjunto de estrategias de gestión, control y vigilancia para garantizar que los impactos ambientales futuros de la actividad minera sean mínimos en el área de explotación (D. S. N° 038-2017-EM, arts. 3.4.4-3.4.5, 2017).

¿Quién evalúa y aprueba el IGAFOM?

Actualmente es la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) del Ministerio de Energía y Minas, a quien se le presenta secuencialmente el aspecto correctivo y preventivo del IGAFOM, mediante el Sistema de Ventanilla Única del Proceso de Formalización Minera Integral.

Tras la presentación de ambos documentos, se inicia el procedimiento de evaluación.  Cabe señalar que, actualmente, para la aprobación del IGAFOM se requiere la validación de entidades especializadas para asegurar la protección de recursos vitales y ecosistemas sensibles.

Específicamente, la norma establece que la aprobación del IGAFOM debe contar con la opinión favorable del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), cuando las actividades se realicen en zonas de amortiguamiento; de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) para la evaluación de la disponibilidad hídrica y la autorización de vertimiento o reúso de aguas; y del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), si la actividad minera se superpone a concesiones forestales (D.S. N° 038-2017-EM, art. 12.1, 2017).

¿Qué se está proponiendo?

Mediante Resolución Ministerial N° 309-2025-MINEM/DM, se publicó el proyecto de “Decreto Supremo que modifica disposiciones reglamentarias para el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal”.

El objetivo principal del proyecto es agilizar el procedimiento de evaluación del IGAFOM. Para ello, se centra en dos artículos clave del D.S. N° 038-2017-EM: el artículo 11, que describe el procedimiento de evaluación y sus plazos, y el artículo 12, referente a las opiniones previas. La modificación busca incorporar a la estructura del D.S. N° 038-2017-EM, los numerales 11.4, 11.5 y el artículo 11-A al artículo 11, y el numeral 12.6 al artículo 12.

El artículo 11 describe el procedimiento de evaluación del IGAFOM, el cual contiene los plazos que la autoridad ambiental debe cumplir durante el procedimiento, así como los plazos para subsanar las eventuales observaciones. Los dos numerales adicionales indican lo siguiente:

“11.4 La autoridad ambiental competente, de ser el caso, puede disponer de oficio la evaluación agrupada de los IGAFOM, que se encuentren en trámite de evaluación de personas naturales y/o jurídicas con REINFO vigente, a efectos de viabilizar su evaluación y aprobación, siempre que se cumpla con los criterios establecidos en la Tercera Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N° 038-2017-EM” (énfasis añadido).

11.5 La autoridad ambiental competente, se encuentra facultada para emitir la Resolución Directoral sustentada en el informe de evaluación individual o agrupado de IGAFOM, que contenga medidas de manejo ambiental individual y agrupada de obligatorio cumplimiento a ser implementadas por el o los mineros informales” (énfasis añadido).

En realidad, lo que proponen dichos numerales es facultar a la DGAAM para disponer y realizar la evaluación agrupada de los IGAFOM en trámite por iniciativa administrativa (de oficio), siempre que los mineros cuenten con REINFO vigente y se cumplan los criterios para la evaluación colectiva.

Ahora, cabe resaltar que la evaluación agrupada no es algo novedoso en el marco de la formalización minera, ya que esta existe desde 2017.  La Tercera Disposición Complementaria Final faculta a los mineros inscritos en el REINFO para agruparse a fin de elaborar y presentar el IGAFOM de forma colectiva. Esto es posible siempre que sus actividades mineras se realicen en una misma concesión o en concesiones colindantes, se explote la misma sustancia metálica, se ubiquen en una misma cuenca hidrográfica, y se identifiquen los compromisos sociales y ambientales, tanto a nivel individual como colectivo.

Al brindarse esta facilidad, se comprende que el Estado buscaba motivar la colaboración entre los mineros para que, en un ejercicio de voluntad colectiva, soliciten la evaluación de manera conjunta. De esta manera, el IGAFOM Colectivo opera como un mecanismo de simplificación y promoción que depende directamente de la iniciativa de los propios mineros.

Sin embargo, la nueva propuesta -como se comentó previamente- invierte el enfoque, facultando ahora a la autoridad competente para que -de oficio- evalúe agrupadamente los IGAFOM en trámite, trasladando la iniciativa del minero al Estado.

Si bien no debería existir un riesgo de incumplimiento ambiental, dado que la evaluación de oficio mantiene los mismos criterios técnicos (misma concesión, misma cuenca, misma sustancia) establecidos en la Tercera Disposición Complementaria Final, sí se produce una discrepancia conceptual con el marco normativo actual. Esto se debe a que la facultad de actuar «de oficio» desnaturaliza el carácter voluntario de la agrupación de IGAFOM que promueve la norma vigente. Al obligar a los mineros a someterse a un proceso que antes nacía de su propia voluntad colectiva, la DGAAM estaría potencialmente vulnerando el espíritu de la Tercera Disposición Complementaria Final.

Finalmente, para dotar de mayor celeridad al procedimiento, el proyecto busca minimizar la dependencia de las opiniones técnicas de terceros. Para lograrlo, se propone incorporar el numeral 12.6 al artículo 12 del D.S. N° 038-2017-EM, cuyo texto establece lo siguiente:

“12.6 La falta de emisión de las opiniones favorables a las que se refiere el numeral 12.1, no condiciona ni suspende el procedimiento de evaluación del IGAFOM, pudiendo la autoridad ambiental competente continuar con el procedimiento de evaluación y proceder a emitir la resolución con la decisión correspondiente del IGAFOM, salvo que por ley expresa se exija la opinión previa favorable para la aprobación del IGAFOM” (énfasis añadido).

Pese a que se busca agilizar el proceso y evitar inacción burocrática, se introduce una contradicción normativa y un riesgo en la gestión ambiental de las zonas con presencia de minería informal.

El numeral 12.6 genera una disonancia directa con la norma a la que pertenece. Pues -como se comentó previamente- el numeral 12.1 del mismo artículo exige que el IGAFOM debe contar con la opinión favorable de la entidad especializada según el supuesto en el que se encuentre la concesión minera.

El nuevo numeral anula directamente esta obligación, dando la faculta a la DGAAM de continuar el procedimiento y aprobar el instrumento incluso si no existe una opinión favorable. De esta manera, las evaluaciones técnicas pasan a un segundo plano dentro del procedimiento, lo cual debilita directamente al IGAFOM, dado que no recibiría información especializada sobre un tema tan delicado como es el uso responsable del ambiente.

El riesgo de la celeridad administrativa

En conjunto, el proyecto de modificación -a través de la evaluación agrupada de oficio y, especialmente, la eliminación del requisito de opinión técnica vinculante- busca la aprobación acelerada de los IGAFOM. Si bien esta celeridad puede tener el objetivo de evitar que los mineros pierdan su inscripción en el REINFO, resulta sumamente problemática.

Al priorizar únicamente la celeridad del procedimiento, lo que realmente se está haciendo es jerarquizar el avance del trámite por encima de la protección de recursos hídricos y áreas sensibles. Esta respuesta se alinea a la tendencia observada en los últimos años: eliminar lo que se percibe como “tramitología”.

Es fundamental reconocer que sí puede existir un cuello de botella en las evaluaciones, y que las entidades opinantes pueden no responder con la celeridad esperada. Sin embargo, la solución a un problema de gestión pública no puede ser eliminar directamente la opinión técnica de entidades especializadas. La propuesta debería centrarse en mejorar el procedimiento y la coordinación interinstitucional para obligar a la entidad a cumplir los plazos.

En la práctica, la DGAAM queda facultada para aprobar actividades que podrían afectar zonas de amortiguamiento, recursos hídricos o patrimonio forestal, sin el aval técnico de los especialistas de cada sector. Al sacrificar la rigurosidad técnica por la celeridad, se desnaturaliza el IGAFOM, que fue concebido como un mecanismo de adecuación ambiental responsable y se asume un riesgo ambiental innecesario.

Referencias

Congreso de la República del Perú. (2005). Ley General del Ambiente. Ley N° 28611. Diario Oficial El Peruano.

Ministerio de Energía y Minas. (2017). Decreto Supremo que Establece Disposiciones Reglamentarias para el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal. Decreto Supremo N° 038-2017-EM. Diario Oficial El Peruano.

Ministerio de Energía y Minas. (2025). Resolución Ministerial N° 309-2025-MINEM/DM. Proyecto de Decreto Supremo que modifica disposiciones reglamentarias para el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal.  https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/8735894/7224996-proyecto-de-decreto-supremo-que-modifica-disposiciones-reglamentarias-para-el-instrumento-de-gestion-ambiental-para-la-formalizacion-de-actividades-de-pequena-mineria-y-mineria-artesanal-aprobado-por-ds-n-038-2017-em.pdf?v=1759156985