Aspectos más relevantes de la propuesta de nuevo Reglamento del Sistema Nacional de Gestión Ambiental
A comienzos del mes de junio fue publicada la Resolución Ministerial N° 179-2024-MINAM, denominada como proyecto de “Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental”. Esta constituye una iniciativa que busca reemplazar el vigente Reglamento, que fue aprobado en 2005 (Decreto Supremo Nº 008-2005-PCM). A continuación, se exponen los puntos más relevantes que trae consigo esta nueva propuesta de Reglamento:
1) Una actualización necesaria: La Ley 28245, Ley Marco que creó el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), y su Reglamento, fueron aprobados en 2004 y 2005 respectivamente. Por lo tanto, han transcurrido ya casi 20 años, y desde entonces muchas cosas han cambiado en el marco legal e institucional ambiental del país. Por ejemplo, en ambas normas todavía se hace referencia al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), otrora autoridad ambiental en el país, que en 2008 se fusionó en el recién creado Ministerio del Ambiente (MINAM).
Igualmente, el vigente Reglamento del SNGA considera solo dos sistemas funcionales que lo conforman: el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) y el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Empero, posteriormente se han creado otros sistemas funcionales que también forman parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental: el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), y el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos (SNGRH). Estos tres últimos son incluidos en esta nueva propuesta normativa.
De igual manera, durante el período de vigencia del Reglamento del SNGA, se han emitido una serie de normas que modifican sustancialmente la estructura y el funcionamiento del Poder Ejecutivo; por ejemplo, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, los Lineamientos de Organización del Estado, o el Reglamento que regula las Políticas Nacionales. En estas normas se definen conceptos que difieren de los descritos en el Reglamento del SNGA. Por ejemplo, conceptos como “Comisión”, “Sistema funcional” o “Política Nacional”, que han sido recogidos por el vigente Reglamento del SNGA, se han desarrollado conceptualmente de forma distinta por normas que han sido emitidas con posterioridad, como la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (2018), o los Lineamientos de Organización del Estado (2018).
Por lo tanto, la evolución normativa y los cambios institucionales ocurridos desde la aprobación del Reglamento del SNGA, justifican la necesidad de reformar sus contenidos para reflejar de forma más clara la actual estructura y funciones de las entidades involucradas en la gestión ambiental.
Esta línea de tiempo, obtenida de la Exposición de Motivos de la nueva propuesta de Reglamento del SNGA, ilustra todos los cambios normativos que se han realizado desde la puesta en vigencia del Reglamento del SNGA vigente hasta la actualidad:
2) Descentralización de la gestión ambiental: Uno de los temas que se abordan con mayor énfasis en esta nueva propuesta de Reglamento del SNGA, tiene que ver con la situación de los Sistemas Regionales de Gestión Ambiental (SRGA) y los Sistemas Locales de Gestión Ambiental (SLGA). Los primeros están a cargo de los gobiernos regionales, y los segundo a cargo de los gobiernos locales (municipalidad provinciales y distritales).
De acuerdo a lo que se señala en la Exposición de Motivos de esta nueva propuesta normativa, la gestión ambiental a nivel regional y local presenta una serie de falencias que le han impedido cumplir sus funciones de manera eficaz.
Por un lado, las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) y las Comisiones Ambientales Municipales (CAM) carecen de claridad respecto a los criterios para definir su conformación y funciones. Ambas se encuentran incluidas en el Reglamento vigente del SNGA y son las encargadas de implementar en la práctica los SRGA y SLGA en las respectivas jurisdicciones territoriales (regiones o distritos).
Asimismo, los gobiernos regionales y locales han creado instrumentos de gestión ambiental con distintas denominaciones: políticas ambientales, diagnósticos ambientales, planes de acción ambiental, agendas ambientales, etc. El desarrollo normativo posterior a la entrada en vigencia del Reglamento del SNGA, ha precisado los alcances de las políticas de gestión ambiental que se pueden realizar a nivel regional y local. Por lo tanto, de acuerdo a la Exposición de Motivos, términos tales como “diagnósticos ambientales” o “planes de acción ambientales” han quedado desfasados y constituyen supuestos de sobrerregulación que ya no deben considerarse en la nueva propuesta de Reglamento del SNGA.
Otra cuestión que se resalta en la Política Nacional del Ambiente al 2030 (Decreto Supremo N° 023-2021-MINAM) y que recoge la Exposición de Motivos, es el estudio realizado en 2019[1] que aborda el funcionamiento de 26 SRGA. En dicho estudio se pudo identificar una serie de deficiencias en los SRGA a partir de 3 criterios de evaluación: 1) por un lado, en lo que respecta a la aplicación de instrumentos, existe un escaso desarrollo, debido principalmente a la escasez de presupuesto; 2) en lo correspondiente al desarrollo a nivel regional de los sistemas que conforman el SNGA, existe un desarrollo disímil, y en algunos casos las competencias a nivel regional son escasas, o son poco claras, o aún requieren ser transferidas por parte del Gobierno Nacional; y 3) en el ámbito de la gestión articulada a nivel de las regiones, existe un escaso nivel de ejecución, siendo los puntos débiles el financiamiento y la articulación de los SRGA con los SGLA[2].
Por lo tanto, el nuevo proyecto de Reglamento del SNGA se plantea corregir algunos de estos problemas, relacionados con un marco regulatorio poco claro y desactualizado, la falta de coherencia entre las políticas de carácter nacional, regional y local en materia ambiental, y la escasa coordinación a nivel horizontal y vertical entre los distintos estamentos del Estado relacionados con la gestión ambiental.
En lo que respecta a las CAR, esta propuesta de Reglamento del SNGA es más detallada y taxativa en cuanto a su estructura orgánica y los alcances de sus funciones. Sin embargo, en el caso de las CAM, su desarrollo es mucho más escueto y abierto en cuanto a su estructura y funciones. A diferencia de las referencias hechas a los SRGA y las CAR, en esta nueva propuesta no existe el mismo nivel de detalle sobre lo que implican tanto las SLGA como las CAM. En la Primera Disposición Complementaria Final se señala que el MINAM aprobará (mediante resolución ministerial) los lineamientos para el funcionamiento de las CAR y las CAM.
Una innovación en los SRGA y SGLA que trae esta propuesta normativa, tiene que ver con la creación de la Matriz de prioridades ambientales y climáticas a nivel regional y local. Este es un instrumento de planificación que define las acciones, responsables, cronogramas y resultados esperados en materias ambientales establecidas tanto por las CAR como por las CAM. Esta Matriz debe incorporarse en los instrumentos de planificación de los respectivos gobiernos regionales o municipios.
3) Ordenamiento territorial: en el diseño primigenio de la institucionalidad ambiental en el Perú, se concibió que el Ordenamiento Territorial estuviera a cargo del sector ambiente. Por ello se asignó como una de las funciones del entonces CONAM, y así fue establecido tanto en la Ley del SNGA y su Reglamento. En ambas normas se estableció que el CONAM estuviera a cargo de la establecer la política, criterios y procedimientos para el OT; orientando también a los gobiernos regionales y locales a que pudieran establecer sus propios planes de OT en sus jurisdicciones. Todo ello bajo el entendido de que el sector ambiente era el más idóneo para definir un uso ordenado y sostenible del territorio y los recursos naturales existentes, procurando encontrar un adecuado equilibrio entre la conservación del ambiente y el bienestar de la población, frente a las actividades económicas que pudieran realizarse (y que generan impactos ambientales).
Posteriormente, cuando se creó el MINAM en 2008, se estableció que la Política Nacional de OT estuviera a cargo de este ministerio, por lo que así fue establecido en su anterior Reglamento de Organización y Funciones (Decreto Supremo 007-2008-MINAM). El cumplimiento de dicha función (entre otras relacionadas con la OT) se tornó operativa mediante la creación de un órgano de línea, la Dirección General de Ordenamiento Territorial.
Esto cambió con la Ley 30230 de 2014, que formó parte del “paquetazo ambiental” aprobado durante el gobierno de Humala. En esta norma se estableció que la responsabilidad de diseñar e implementar la Política Nacional de OT pasaría del MINAM al Consejo de Ministros. Esta modificación creó un candado para la aprobación de cualquier plan de OT (a nivel nacional, regional y local), puesto que cualquier iniciativa tendría que ser consensuada por todos los ministerios. La Ley 30230 también determinó que la Zonificación Económica Ecológica (ZEE) y el OT no asignarán usos ni exclusiones de uso, restándoles eficacia para ordenar el uso del territorio de forma más sostenible.
A partir de ese momento en adelante, el MINAM retrocedió en su rol de liderazgo en los procesos de OT que se estaban elaborando a nivel regional y local (labor que, tal como se indicó, venía siendo asumida por el CONAM desde hace varios años atrás). El nuevo ROF del MINAM aprobado en 2017 (Decreto Supremo 002-2017-MINAM), y actualmente vigente, consolidó la renuncia del sector ambiente a liderar los procesos de OT. En este ROF se establece que las funciones del MINAM relacionadas con la OT se limitan al “Ordenamiento Territorial Ambiental”. El órgano de línea también modificó su nombre, pasando a llamarse “Dirección General de Ordenamiento Territorial Ambiental”. Esta Dirección mantiene la función de brindar asistencia técnica y orientar la elaboración de instrumentos de OT, como las ZEE y el Manejo Integrado de Zonas Marino Costeras.
Por lo tanto, si bien las funciones relacionadas con la OT se han visto sumamente restringidas a partir de la Ley 30230, el MINAM todavía cuenta con funciones relacionadas con la OT. Por ello no resulta comprensible por qué en esta nueva propuesta de Reglamento del SNGA se ha omitido por completo hacer mención al OT. Solo se menciona que el Ordenamiento Territorial Ambiental es uno de los instrumentos de gestión ambiental enumerados en el artículo 20. Pero no existe ninguna otra mención a cómo el OT se integra en el SNGA. Esta cuestión resulta particularmente preocupante, y podría ser una señal de que el MINAM seguirá renunciando a su rol en el OT, con lo que ello implica: ordenar y regular las actividades humanas en el territorio, con la finalidad de que estas sean compatibles con las condiciones ambientales que posibilitan la vida. Sin OT se seguirá haciendo un uso desordenado y poco sostenible del territorio,
[1] MINAM (2019). Consultoría de análisis de los SRGA a nivel nacional, desarrollado con el apoyo de GIZ.
[2] Política Nacional del ambiente al 2030, págs. 118 y 119.
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