¿Qué pasará con los bosques peruanos?

El insistente intento de modificar la Ley forestal

Ximena Puelles

El día 7 de julio el pleno del Congreso aprobó un dictamen de la comisión Agraria que modificaba la Ley No 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre. El dictamen se aprobó en primera votación y se exoneró de la segunda. Posteriormente, el 8 de agosto, por la gravedad de los cambios, el Poder Ejecutivo observó la autógrafa[1] y la devolvió nuevamente al Congreso. Esta debió volver a la comisión Agraria para la discusión de las observaciones realizadas. No fue así, la Junta de Portavoces decidió llevarla directamente al pleno para que sea aprobada por insistencia, con lo que ya no necesitaba de la promulgación del Presidente de la República. El día 29 de agosto sesionó el pleno del Congreso para tratar este tema. Afortunadamente, los pronunciamientos del Poder Ejecutivo, de la sociedad civil y de organizaciones indígenas lograron cambiar el rumbo de los acontecimientos y el proyecto fue enviado para mayor análisis a las comisiones Agraria y de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología. Ante ello, debemos preguntarnos por qué la insistencia de modificar la ley forestal, qué intereses existen detrás.

Imagen: El peruano

¿Qué dice la Ley Forestal?

Hace once años, el Congreso aprobó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre vigente. Esta ley fue reglamentada `por el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri) a través de varios decretos supremos. Esta norma tiene por finalidad impulsar el desarrollo forestal, mejorando su competitividad, acrecentando los recursos forestales bajo la promoción de la conservación, incremento y uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre, en armonía de los intereses sociales, económicos y ambientales del país.

Dentro de ella, existen disposiciones para la supervisión, planificación y zonificación forestal. Además, con ella se crean a el Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (SINAFOR) y el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), delimitando sus funciones. También estableció medidas para la protección de áreas y especies, como la prohibición de cambio del uso actual de tierras.

En qué consiste el dictamen de la comisión agraria

El dictamen de la comisión Agraria, que se aprobó el 7 de julio, unificaba tres proyectos de Ley  (649/2021-CR, 894/2021-CR y 2315/2021). El texto sustitutorio fue aprobado con 105 votos, y con 103 la exoneración de la segunda votación de la norma.

El primero de los mencionados (649/2021-CR), presentado en noviembre del año pasado por la congresista Medina Hermosilla (Bancada Bloque Magisterial) busca modificar el artículo 29 de la mencionada Ley y agregar disposiciones transitorias para la actualización de los límites de los bosques de producción permanente. El proyecto 894/2021-CR, presentado casi un mes después por la actual presidenta del Congreso, Lady Camones (Alianza para el Progreso), busca modificar los artículos 29 y 33 de la referida ley y aprobar disposiciones complementarias orientadas a hacer cambios en la zonificación forestal. Mientras que el proyecto 2315/2021, del congresista acciopopulista Martínez Talavera, presentado en junio de este año, añade un articulado para facilitar las condiciones de promoción de las inversiones en el sector agrario.

La modificación del artículo 29 pretende que el establecimiento de los “bosques de producción permanente” sea realizado por el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri) y no por el Ministerio del Ambiente (Minam). Se busca modificar el artículo 33 para que la aprobación de la zonificación forestal sea de competencia del Midagri y que además se realice en base al expediente técnico del Gobierno Regional. Además se pretende agregar en las disposiciones complementarias de la norma que la exigencia de zonificación forestal se suspenda temporalmente para el otorgamiento de títulos habilitantes, no aplicando la suspensión para el otorgamiento de concesiones forestales maderables; se señala también que, mientras dure este periodo de suspensión, no se otorguen títulos habilitantes en áreas que se encuentren en proceso de reconocimiento, titulación o ampliación de comunidades originarias, reservas territoriales, pueblos en aislamiento voluntario o contacto inicial; y que los predios rústicos con título de propiedad o constancia de posesión previos a la referida Ley 29763 o  a la Ley 31145, obtendrán la clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor para el cultivo limpio, permanente o pastos, sin cumplir las disposiciones de cambio de uso, si las actividades a realizar son, con anterioridad, exclusivamente agropecuarias.

La oposición a la modificación de la ley forestal

La autógrafa aprobada el 7 de julio fue duramente criticada por las entidades del Estado con competencia sobre el tema, organizaciones ambientalistas e incluso expertos en la materia que hicieron llegar sus preocupaciones al presidente de la República, quien haciendo uso de sus facultades constitucionales la observó.

Ante el propósito del Congreso de aprobarlo por insistencia, las entidades estatales competentes nuevamente mostraron su preocupación. El Minam expresó su rechazo y recalcó el riesgo en el que se pone al patrimonio forestal y la diversidad biológica; sobre su exclusión en los procesos, mencionó que como ministerio proporciona una visión integral y de sostenibilidad del territorio sobre la base técnica de la Zonificación Ecológica y Económica. El Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego hizo de conocimiento público que rechazaba la aprobación por insistencia que realizaría el Parlamento, al atentar contra nuestros bosques. Y el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor), además de demostrar su desacuerdo, señaló que no se les consultó su opinión técnica como autoridad nacional forestal y de fauna silvestre, y que la disposición complementaria Final resultaría lesiva.

Por otra parte, el Ministerio de Cultura se sumó a los pronunciamientos aportando un nuevo argumento, al recordar que la Ley Forestal y de Fauna Silvestres es la única ley que ha sido sometida a consulta previa a los pueblos indígenas y que los cambios que se pretenden realizar desde el Congreso no han sido consultados con ninguna organización que los represente; y tal como menciona la Convención 169 de la OIT en su artículo 7, los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la formulación de programas que puedan afectarles directamente.

Las principales  observaciones planteadas

Respecto a la importancia de la conservación ambiental:

Se señaló que las modificaciones atentan contra varios artículos constitucionales referidos a la promoción de la sostenibilidad en el uso de los recursos; a la conservación de la diversidad biológica y áreas protegidas y a la importancia de tener un marco legislativo adecuado al desarrollo sostenible de la Amazonía. También van contra lo establecido en el Convenio de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica y lo señalado en el artículo 1 de la Ley Forestal respecto de la finalidad de la norma, que es “promover la conservación, la protección, el incremento y el uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre dentro del territorio nacional”.

Respecto de la competencia del Ministerio del Ambiente:

La autógrafa traslada las competencias en la determinación de los bosques de producción permanente (art. 29) y en la zonificación forestal (art. 33)  del Minam al Midagri, desconociendo que el Minam fue creado para promover la conservación del ambiente, asegurando el uso sostenible, responsable, responsable, racional y ético de los recursos; objetivo que cumple a través de funciones como el ordenamiento territorial, del cual la zonificación forestal es parte.

Podríamos decir, además, que el proyecto de ley excluye al Minam del proceso de zonificación forestal y le da al Midagri un rol doble (como ministerio y con SERFOR), entendiéndose que con la aprobación de la modificación, estos procesos tendrían un énfasis en la extracción del recurso forestal, y se perdería el enfoque de uso sostenible.

La modificación de los artículos 29 y 33 generan inconsistencias con los artículo 25 y 26 que señalan que la zonificación forestal es un proceso de determinación de unidades forestales y de títulos habilitantes que forman parte del ordenamiento territorial, y que, además, es un proceso obligatorio, técnico y participativo, que mantiene una perspectiva ecológico-económica.

Respecto de los otros cambios

En cuanto a la suspensión de la zonificación forestal y el cambio de capacidad de uso mayor forestal y de protección a fines agropecuarios, colisionan con el artículo 37 que prohíbe que el cambio de uso tenga fines agropecuarios; y con el artículo 38, que establece las reglas de cambio de uso para el cultivo en limpio o cultivos permanentes con cobertura forestal actual.

Este cambio podría tener como resultado una afectación muy grave a los bosques de la Amazonía, empeorando la situación actual, que ya es muy preocupante. Según el Programa Nacional de Conservación de Bosques y Cambio Climático, en el año 2020, cuatrode los cinco ecosistemas más degradados han sido en los departamentos amazónicos. Al variar el uso del bosque de forestal a agropecuario, se tendrá que talar y quemar árboles.

Respecto de los conflictos normativos:

Lo planteado genera un problema de coherencia normativa en la ley forestal como lo hemos señalado, y también contradice lo establecido en la Constitución y un convenio internacional. La coherencia normativa es un principio reconocido por el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional en la Sentencia 47-2004-AI/TC como la existencia de la unidad sistemática entendiéndose como un todo pleno y unitario.

Finalmente, ¿qué decisiones se tomaron?

Llegado el debate del lunes por la tarde, se hicieron notorias dos posturas principales; los que estaban de acuerdo con la más pronta aprobación de la propuesta y los que consideraban que la propuesta legislativa no estaba lista para su aprobación.

De la segunda posición, surgieron dos cuestiones previas: una propuesta por la congresista Margot Palacios Huamán que planteó que el proyecto se traslade a la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, debido a que se evidenció la ausencia de participación de los pueblos indígenas. Esta cuestión previa tuvo la votación favorable de 57 congresistas, 49 en contra y 6 abstenciones, resultando aprobada. La segunda cuestión previa la propuso la congresista Silvana Robles, que planteó que el proyecto volviera a la Comisión Agraria para su discusión, modificación de requerirse y redacción del dictamen del cual fue exonerada; la votación de esta cuestión previa tuvo la aprobación de 88 congresistas, 19 votaron en contra y 3 se abstuvieron.

Si bien ha sido un logro que el Congreso de la República no haya aprobado esta ley por insistencia, la batalla no está del todo ganada y es importante mantenerse alertas para evitar retrocesos en la normativa ambiental de protección de los bosques y diversidad biológica.

05 de setiembre de 2022

[1] Ley aprobada por el Congreso de la República que todavía no ha sido promulgada y publicada por el Presidente de la República.