Gretta Zegarra

En el año 2003, el Congreso de la República promulgó la Ley Nº 28090, que regula el Cierre de Minas. Esta ley tiene por finalidad establecer las obligaciones y procedimientos que deben cumplir los titulares mineros para la elaboración, presentación, e implementación del plan de cierre de minas y la constitución de las garantías ambientales respectivas.

Imagen: Enfoque y Derecho

El Congreso de la República modificó los artículos 4, 6, 7, 9, 10, y 11 de esta norma a través de la Ley Nº 31347, la misma que fue publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 18 de agosto. Algunos de los cambios dispuestos son:

1. El Ministerio de Energía y Minas (Minem) ya no es la única institución encargada de aprobar el plan de cierre de minas. Ahora el Minem está facultado para realizar esa labor solo en el caso de la gran y mediana minería; mientras que los Gobiernos Regionales (Gore) asumen dicha tarea en el caso de la pequeña minería y minería artesanal. También se indica que dichas entidades tienen competencia para aprobar modificaciones o actualizaciones del plan de cierre de minas, administrar garantías financieras, y evaluar los aspectos económicos y financieros del plan de cierre de minas.
2. El Minem ya no se encargará de fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones contendidas en el plan de cierre de minas. Con la modificatoria, dicha actividad será realizada por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), en el caso de la gran y mediana minería; y los Gore, en el caso de la pequeña minería y minería artesanal.
3. Se especifica que el Minem es quien determina el contenido del plan de cierre de minas, no obstante dicha entidad debe contar con la previa opinión favorable del Ministerio del Ambiente (Minam).
4. Se dispone que el titular minero debe reportar semestralmente al Minem, Gore, Entidad de Fiscalización Ambiental (EFA), y Osinergmin, según corresponda, el avance de las labores de las actividades consignadas en el plan de cierre de minas (a nivel de ingeniería de detalle), los montos ejecutados, así como su avance porcentual.
5. Se advierte que la no constitución de la garantía ambiental trae como consecuencia la desaprobación del plan de cierre de minas.
6. Se permite que la garantía ambiental cubra los costos de las medidas de mitigación ambiental derivadas del abandono de la unidad minera, en escenarios de emergencia por peligro inminente o riesgo de desastre, aun cuando tales medidas no hayan sido comprendidas en el plan de cierre de minas.

De igual modo, con esta modificatoria se incorporan los artículos 14, 15, 16, 17, y 18. Estableciéndose lo siguiente:

1. Ante el incumplimiento del plan de cierre de minas, se debe requerir al titular minero que en el plazo de 10 días calendario facilite el acceso de forma expresa a la unidad minera, a efectos de tomar las acciones que sean necesarias, sin perjuicio de las sanciones civiles y penales que correspondan. A falta de consentimiento, el permiso será autorizado mediante resolución judicial.
2. Si es necesaria la ocupación o uso de predios y concesiones mineras para ejecutar medidas de cierre final y postcierre, el titular minero podrá solicitar al Minem el establecimiento de una servidumbre. Los pueblos indígenas y las comunidades campesinas deberán dar su consentimiento expreso a través de sus organizaciones representativas, si el titular minero solicita la imposición de una servidumbre sobre territorio indígena o comunal.
3. El titular minero y directores y/o accionistas mayoritarios de la empresa minera, bajo cuya gestión se da el abandono de la unidad minera y respecto de los cuales se determina su responsabilidad en la acción u omisión que genera dicho abandono o el incumplimiento del plan de cierre de minas, tienen responsabilidad solidaria por las sanciones administrativas y civiles que deriven del incumplimiento o abandono. Asimismo, el titular minero y las otras personas mencionadas anteriormente, quedarán inhabilitados por el periodo de cinco años para adquirir nuevos derechos mineros o autorizaciones para el desarrollo de la actividad minera, entre otras disposiciones.

Complementariamente, la modificatoria de la Ley que regula el Cierre de Minas alberga precisiones importantes en sus disposiciones complementarias, una de ellas es que las EFA fiscalizarán los planes de cierre de minas por lo menos una vez al año, pudiendo ser más frecuentes las fiscalizaciones conforme se acerque el final de la vida útil de la unidad minera.

Otra parte importante de  las disposiciones complementarias es la modificación del artículo 305 del Código Penal, ya que establece que el desactivar o dejar inactivas las áreas, labores, e instalaciones de una unidad minera sin contar o sin cumplir el plan de cierre de minas es un agravante del delito de contaminación ambiental.  Además, estipula que este agravante puede acarrear la imposición de una pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de siete años y con 300 a 1000 días-multa.

Consideramos que la modificatoria de la Ley que regula el Cierre de Minas es positiva para el ambiente, porque condiciona la aprobación del contenido del plan de cierre de minas, así como limita la facultad de aprobación y elimina la facultad de fiscalización que tenía el Minem sobre éste, haciendo que en dichos procedimientos participen entidades más especializadas (Minam, Osinergmin, y EFA), y sin un especial interés por la promoción del desarrollo de la actividad minera en el país (Gore).

A su vez, pensamos que esta modificatoria es beneficiosa para el ambiente debido a que implementa medidas que obligan a las empresas mineras a responsabilizarse realmente por el daño que podrían causar sus actividades. Algunas de estas medidas son la constitución de la garantía ambiental como un requisito para la aprobación del plan de cierre de minas; que la garantía ambiental cubra los costos de las medidas de mitigación ambiental derivadas del abandono de la unidad minera en escenarios de emergencia, aunque dichas medidas no hayan sido previstas en el plan de cierre de minas; disponer que la empresa minera y sus directores y/o accionistas mayoritarios sean responsables solidarios por las sanciones administrativas y civiles que ocasione el incumplimiento del plan de cierre de minas; la inhabilitación temporal de la empresa minera y sus directores y/o accionistas mayoritarios para adquirir nuevos derechos mineros o autorizaciones para el desarrollo de la actividad minera como consecuencia del incumplimiento del plan de cierre de minas o el abandono de las operaciones; y tipificar la desactivación y abandono de áreas, labores, e instalaciones de una unidad minera sin contar o sin cumplir el plan de cierre de minas como un agravante del delito de contaminación ambiental.

Asimismo, saludamos que a partir de ahora se exija como requisito para establecer una servidumbre sobre territorio indígena o comunal, en el marco de la ejecución de medidas de cierre final y postcierre, que los pueblos indígenas y las comunidades campesinas den su consentimiento expreso; ya que con esta medida se tutela el derecho al territorio de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas, así como se evita el surgimiento de nuevos conflictos sociales.

Por las razones expuestas, consideramos que esta modificatoria es un cambio positivo y esperamos que ayude a evitar que existan unidades mineras abandonadas.

24 de agosto de 2021