Las debilidades del proyecto de Ley sobre ordenamiento territorial del Ejecutivo

Ana Leyva (abogada) y Elizabeth Zamalloa (ingeniera geo ambiental)

El 16 de agosto, el Ejecutivo presentó el proyecto de ley 5723/2023-PE, denominado “Ley de Ordenamiento Territorial y creación del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial”. La gran pregunta es si este proyecto de ley ayudará a utilizar y organizar el espacio de otra manera, poniendo por delante la necesidad de sostener la vida y la equidad territorial, o si solo promoveremos territorios “económicamente competitivos”.

Las actividades que se realizan en el territorio peruano se caracterizan por el desorden. Cada quien considera que puede hacer lo que quiere, con el poder que tiene y los que más poder tienen son más resistentes a cualquier tipo de regulación. Se considera que la iniciativa privada, sin límite, genera riqueza económica y que con ello todos progresamos. Por lo tanto, regular es visto como algo negativo.

La falta de límites ha llevado a que pongamos en riesgo nuestra riqueza natural, cultural y paisajística, conduciéndonos casi a un punto sin retorno. Cada vez es mayor la depredación y degradación que sufren nuestros dos grandes sumideros de carbono y productores de oxígeno, el Océano Pacífico y la Amazonía.  Por otro lado, en la zona marino costera se construyen inmuebles en humedales, rascacielos en acantilados y bordes costeros, que ahogan ciudades al impedir la circulación y limpieza natural del aire. Las áreas verdes vienen desapareciendo al ser cubiertas por cemento.

Frente a este panorama, ¿qué propone el proyecto de Ley de ordenamiento territorial del Ejecutivo? En la evaluación que hemos realizado, consideramos que el proyecto es contradictorio y con ello neutraliza la posibilidad de que el ordenamiento territorial cumpla sus fines más trascendentes. A continuación, identificamos algunas de sus principales debilidades.

Sobre el sistema nacional de ordenamiento territorial

El proyecto declara que el objeto de la ley es regular el ordenamiento territorial y crear el sistema nacional de ordenamiento territorial. Nos parece importante que se cree un sistema funcional que articule a todos los organismos que tienen vinculación con el tema. Lo que faltó es que la ley se proponga armonizar la legislación y los instrumentos que, de una u otra manera, vienen ordenando el territorio de manera sectorial, con diversas finalidades, no todas sostenibles.

En los objetivos del sistema nacional de ordenamiento territorial consideramos que falta uno fundamental, la coordinación y armonización de las diferentes demandas sobre el uso y ocupación del territorio, resolviendo, en el proceso de planificación, y antes que se tomen decisiones, los conflictos que surjan. El sistema debe crear también las condiciones y el marco legal que integre y armonice las normas y políticas sectoriales con la finalidad de que no se contrapongan al bien común y al desarrollo territorial sostenible, ni se impida la realización de las medidas correctivas necesarias.

Sobre el órgano rector y su relación con los sectores gubernamentales y gobiernos subnacionales

Respecto al ente rector, se dice que es la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). A partir de la experiencia del vice ministerio de gobernanza territorial, consideramos que esta no es una decisión apropiada. Sumar una entidad más al conjunto de organismos que aloja la PCM no permitirá impulsar una política tan importante para el desarrollo o bienestar de la población, como es la política de ordenamiento territorial. Un ejemplo claro de ello es el CEPLAN, alojado en la PCM y con poco poder, que no ha logrado que la planificación sea un instrumento central para las intervenciones del Estado.

Además, en la experiencia internacional, el ordenamiento territorial tiene su rectoría en ministerios del Ambiente o de Planificación. Al no tener un Ministerio de la Planificación, consideramos que debería continuar en el Ministerio del Ambiente, más cuando garantizar la sostenibilidad de la vida es un criterio fundamental del ordenamiento territorial. Lo que tal vez podría hacerse es constituir un espacio multisectorial que ayude a garantizar la colaboración horizontal y vertical de las entidades públicas para el manejo integrado de los territorios, respetando la autonomía de los diferentes niveles de gobierno.

En cuanto al rol de las entidades públicas en el sistema nacional de ordenamiento territorial, se dice que son responsables, en coordinación con el ente rector, de “Formular, proponer y aprobar, según corresponda, normas e instrumentos técnicos para el ordenamiento territorial (…)”. Esto quiere decir que a todas ellas se les reconoce facultades regulatorias en el tema. Esto sin duda generará ordenamientos paralelos, con intereses distintos, reproduciendo la situación actual.

Conceptualmente, el ordenamiento territorial promueve la colaboración horizontal y vertical de las entidades públicas para el manejo integrado de los territorios natural o socioeconómicamente conectados, superando las barreras de la demarcación administrativa del territorio.

Con la propuesta tal y como ha sido planteada, además, se subordina a los gobiernos subnacionales a las políticas sectoriales. A ello se suma que, para la aprobación de los planes de ordenamiento territorial de gobiernos locales y regionales, deben emitir opinión las entidades públicas de nivel nacional. Esto afecta la autonomía que tienen los gobiernos locales y regionales en los procesos de planificación. Recordemos que las zonificaciones económicas ecológicas reciben la opinión del Ministerio del Ambiente, lo que hace que los procesos sean muy largos. Ahora que se propone que todos los ministerios den opinión, serán eternos.

Entre los instrumentos de ordenamiento territorial, se mencionan la política nacional de ordenamiento territorial, los planes de ordenamiento territorial, los planes de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, la estrategia financiera y los sistemas de información territorial. No se mencionan otros instrumentos sectoriales que están decidiendo sobre el territorio: los planes maestros, las fajas marginales, el ordenamiento de las cabeceras de cuenca.

Tampoco se menciona la relación que debe tener las concesiones mineras y forestales con el ordenamiento territorial. Consideramos que ello no es algo que se pueda definir por reglamento.

Sobre los objetivos, ámbitos, principios y enfoques del OT

El proyecto de ley señala que la finalidad del ordenamiento es alcanzar territorios sostenibles y competitivos, reconociendo la diversidad geográfica y cultural y garantizando la plenitud de los derechos. Sin embargo, en línea seguida dice que el ordenamiento territorial debe garantizar “el desarrollo de las actividades económicas en el territorio”. Nos preguntamos si debe permitirse que se hagan de cualquier forma. En términos conceptuales, el ordenamiento territorial ordena y regula las actividades humanas en el territorio, para que estas sean compatibles con las condiciones ambientales y ecológicas que posibilitan la vida y para que contribuyan a una distribución equitativa de los bienes y servicios, evitando desequilibrios entre un lugar y otro. Sin esas disposiciones, no hay ordenamiento territorial, sino uso y ocupación desordenada del territorio.

En relación a los aspectos que el ordenamiento debe orientar, menciona la evolución del sistema de ciudades y centros poblados y la localización en ellos, de infraestructura física, social y prestacional. No menciona la necesidad de garantizar una relación armónica entre lo urbano y rural. Además, es importante que las ciudades en su diseño busquen expresar la identidad de su población, algo que se está perdiendo.

El proyecto de ley también plantea que el ordenamiento debe orientar la localización de actividades económicas, espacios de no uso (entendemos que se refiere a espacios abiertos o áreas verdes) y con otros usos socio-ambientales. Lo que no dice es que estos deben ser compatibles entre sí. Además, el ordenamiento debe procurar la existencia de una red de espacios abiertos a gran escala y ecológicamente eficaces. Debería evitar, en la medida de lo posible, una mayor fragmentación del paisaje abierto y las áreas forestales; así como, limitar y regular el uso territorial de esos espacios.

Entre los principios del ordenamiento territorial, se señala el de la competitividad, se dice que esta se alcanza cuando la capacidad de productividad del territorio es asociada a sus potencialidades. Sin embargo, orientar la productividad solo a las potencialidades puede, a la larga, generar desequilibrios en el desarrollo territorial. Por ello, consideramos que se debe apuntar a estructuras económicas competitivas, a largo plazo, espacialmente equilibradas, con infraestructura, con una gama diversa de puestos de trabajo y centros de capacitación.

En la mención del principio de gestión del paisaje debe haber una clara referencia a los paisajes culturales que requieren ser preservados y desarrollados. Por ejemplo, es una pena lo que viene sucediendo con el Valle Sagrado del Cusco, un paisaje cultural agrario de siglos, que actualmente está siendo lotizado para la actividad inmobiliaria.

Cambio climático y agua

Uno de los enfoques del ordenamiento territorial previsto en el proyecto de ley, es la mitigación y adaptación al cambio climático. Señala que, en la gestión territorial, se debe adoptar medidas con ese propósito. Habría que tener en cuenta dentro esas de medidas, los requerimientos espaciales de protección del clima. Debe proporcionarse protección preventiva contra inundaciones en la costa y en zonas de inundación tierra adentro, principalmente asegurando o recuperando llanuras aluviales, áreas de retención y áreas de alivio.

Además de ello, debería señalarse expresamente, la necesidad de asegurar espacios territoriales para la conservación y el desarrollo de sumideros naturales de sustancias nocivas para el clima y para el almacenamiento de estas sustancias. Ello supondrá proteger el zócalo continental y nuestra Amazonía.

En cuanto al enfoque de seguridad hídrica, el proyecto dice que se trata de asegurar la disponibilidad del agua actual y futura para sus distintos usos, lo que incluye lo necesario para la conservación de los ecosistemas. Indica que esto, supone una capacidad institucional, financiera y de infraestructura, una cultura del agua para acceder y aprovecharla de manera sustentable, un nivel aceptable de riesgos para la población, el medio ambiente y la economía y la capacidad de abordar conflictos por disputa de aguas compartidas y lograr soluciones beneficiosas para las partes.

Al respecto consideramos que no puede haber seguridad hídrica aislada de otros componentes del ambiente y del clima. El ordenamiento territorial debe desarrollar, asegurar y, cuando sea necesario, posible y apropiado, restaurar en términos de su importancia la funcionalidad del suelo, la capacidad de captación y de retención de las plantas, el equilibrio hídrico, el clima, incluidas sus interacciones. Al diseñar los usos sobre el territorio, debe asegurarse un uso moderado y cuidadoso de los recursos naturales. Las aguas subterráneas y la diversidad biológica deben ser protegidas.

Se dice que la seguridad hídrica implica un nivel de riesgo aceptable para la población, el ambiente y la economía. No entendemos bien qué quiere decir con ello. ¿Acaso se está diciendo que las actividades humanas, que ponen en riesgo el acceso al agua se pueden realizar, siempre y cuando el riesgo se de en niveles “aceptables”? Consideramos que el ordenamiento debe evitar que se ponga en riesgo la disponibilidad del agua y los ecosistemas que la posibilitan, más ahora que el agua dulce se convierte en un recurso cada vez más escaso.

La participación y el OT entendido como un pacto social

En la definición del ordenamiento, el proyecto señala que “es un proceso político técnico y administrativo, facilitador de la toma de decisiones (…) respecto a la ocupación, el uso y aprovechamiento sostenible del territorio, considerando criterios ambientales, sociales, económicos, institucionales y la mejora de la calidad de vida de la población”.

La afirmación de que el ordenamiento solo posibilita decisiones, no parece adecuada. El ordenamiento es un proceso que debe conducir a un pacto social y político para el uso del territorio. Por ello, es importante que tenga un carácter participativo. Cuanto más amplio es, hay menos posibilidad de conflicto social posterior sobre el uso territorio.  Por otro lado, el ordenamiento no solo busca la mejora de la calidad de vida de una población, sino también, asegurar las condiciones de existencia y de reproducción de los seres vivos del presente y del futuro, superar los desequilibrios espaciales (zonas pobres y ricas, inseguras y seguras), garantizar la soberanía alimentaria, la seguridad frente a riesgos, etc.

Sobre la participación ciudadana, de pueblos indígenas y del sector privado, el proyecto señala que será “cuando corresponda”. Se olvida que el ordenamiento debe generar un pacto social y político que perdure en un tiempo largo, sobre el uso y ocupación del territorio. Sin una participación desde las fases tempranas y durante todo el proceso, ese pacto no será posible.

Los riesgos de un OT limitado

Durante años, las organizaciones de sociedad civil venimos demandando un sistema de ordenamiento territorial que permita planificar el uso del espacio y las actividades económicas que se realizan en él de manera participativa y tomando en cuenta tanto el equilibrio ambiental como los intereses de todos los actores.

El riesgo es que el actual Gobierno y este Congreso aprueben “para la foto” una Ley de Ordenamiento Territorial limitada y constreñida por las miradas de los sectores y los intereses de los actores económicos más poderosos, en particular extractivos e inmobiliarios.