Aportes y omisiones del informe final de la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible

Leonidas Wiener R.

De forma casi desapercibida, la PCM publicó hace pocos días el informe final de la “Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible”. Este documento desarrolla una serie de propuestas normativas, de gestión y políticas públicas para mejorar las condiciones de la actividad minera en el país. Esta Comisión había iniciado sus acciones en setiembre del año pasado, y se conformó por 8 profesionales con una composición plural que representa diversos enfoques e intereses. A pesar de ello, en todo momento el informe resalta la importancia de la actividad minera en el país, sin siquiera hacer un esbozo respecto a la posibilidad de transitar hacia actividades que sean menos intrusivas del territorio y las comunidades que lo ocupan.

Imagen: IEP

El informe se estructuró sobre la base de 5 ejes: entorno social, gestión ambiental, mejora regulatoria, aporte fiscal y uso de los recursos mineros, y minería informal e ilegal. Existen dos aspectos previos que conviene tomar en cuenta antes de entrar en su análisis: en el 2018 se creó el Centro de Convergencia y Buenas Prácticas Minero Energéticas (RIMAY), como una plataforma de diálogo y discusión técnica para proponer mejoras en el sector minero energético. Este grupo también se conformó por personas de diversa procedencia profesional y de pensamiento. El resultado del trabajo de RIMAY fue el documento denominado “Visión de la Minería en el Perú al 2030”, presentado en febrero de 2019. Esta es una declaración de principios y buenas intenciones para que la minería pueda articularse con la paz social, el cuidado del ambiente y el fortalecimiento democrático. Si ya existía este grupo que venía trabajando estas propuestas, ¿por qué la necesidad de crear un nuevo grupo de trabajo con similar perfil de participantes? Incluso el informe de la Comisión reconoce explícitamente que está recogiendo los lineamientos definidos en el documento elaborado por RIMAY para describir el esquema de gobernanza que debería regir la actividad minera en el país.

Asimismo, el informe final de la Comisión fue entregado a la PCM el 13 de febrero del presente año. Casi 4 meses después, este documento ha sido colgado en la Web para su acceso público. No existe razón evidente que permita justificar tal atraso, considerando además que la entrega del informe se dio 5 semanas antes de la cuarentena.

Dicho esto, la extensión del informe (más de 100 páginas) impide tratar todas las propuestas contenidas en el presente artículo. Por eso se ha querido resaltar aquellos temas que vinculan a las relaciones entre comunidades y empresas, y que pueden repercutir en mayores o menores niveles de legitimidad social de un proyecto minero. A partir de ahí se puede señalar que el informe está lleno de buenas intenciones (similar al documento de RIMAY), presentando la necesidad de una minería sostenible que respete los derechos humanos y contribuya al fortalecimiento de la democracia. Cuando uno aterriza en las propuestas concretas, identifica que muchas de ellas son muy importantes y de necesidad inmediata, lo cual es un aporte del trabajo realizado. Pero también existen vacíos, omisiones y algunas propuestas cuestionables. Este artículo recoge esos puntos altos y bajos del informe, dividiendo el análisis de acuerdo a los siguientes temas:

-Acuerdos sociales entre empresas mineras y comunidades: el informe parte por señalar que estos no vienen cumpliendo los fines previstos: mejorar las relaciones entre ambos actores y promover beneficios concretos y sostenibles en las comunidades. Ello se debe a que estos acuerdos son voluntarios, no se fiscalizan, y tampoco se articulan con los diferentes planes de desarrollo territorial que pueden existir. Por ello, para que estos acuerdos tengan mayor eficacia y contribuyan a garantizar la paz social, la Comisión considera indispensable tomar en cuenta 3 factores claves: a) que el contenido de los acuerdos se debe orientar a lograr el bienestar colectivo y sostenible de las comunidades; b) que las comunidades requieren fortalecer sus capacidades de negociación, como medio para reducir las asimetrías con las empresas; y c) que es necesario garantizar el cumplimiento de los acuerdos, lo cual conlleva implementar mecanismos de monitoreo, supervisión y resolución de conflictos. Esta cuestión es sumamente importante considerando los numerosos casos de conflictos generados por reales o presuntos incumplimientos de empresas mineras en este tipo de acuerdos.

-Reasentamiento: la Comisión considera necesario crear una normativa específica para reasentamientos de poblaciones como consecuencia de actividades mineras, que cumpla estándares internacionales como los definidos por el Banco Mundial o el Convenio 169 de la OIT. Ello permitiría evitar situaciones como las que se vienen produciendo en el caso del proyecto minero Coroccohuayco (Espinar, Cusco). En ese caso la empresa se amparó en el vacío legal de que no existe una norma específica para reasentamiento de poblaciones en minería para negarse a presentar un plan de reasentamiento con estándares del Convenido 169 de la OIT, como había sido una exigencia del SENACE en el proceso de evaluación. A pesar que la empresa no cumplió con subsanar tal omisión, de forma bastante irregular el SENACE aprobó el EIA de este proyecto en diciembre del año pasado.

-Participación ciudadana: además de los mecanismos establecidos por las normas vigentes (talleres, audiencias públicas), la Comisión recomienda que se incluyan “mayores mecanismos participativos que involucren un diálogo abierto con la ciudadanía en las etapas tempranas de identificación, diseño y desarrollo de los proyectos”. Además, recomienda fortalecer los mecanismos de transparencia y acceso a la información de las autoridades ambientales, particularmente el OEFA y SENACE. Otro aporte consiste en plantear la necesidad de implementar procedimientos de participación en la etapa de cierre de minas, que permitan a las comunidades expresar sus preocupaciones o expectativas respecto al uso futuro de las áreas afectadas o las modalidades de remediación.

El informe omite describir con mayor detalle cómo podríanaplicarse este tipo de propuestas en los procedimientos de participación ciudadana. Pero lo concreto es que las reglas actuales sobre participación se ubican en el borde de la legalidad; la información que brinda SENACE o el MINEM a la población durante la evaluación de los EIA es sobre el procedimiento, más no sobre los contenidos de los EIA, que es lo que realmente le importa a la población. El Estado tampoco supervisa que la información que brinde la empresa permita una caracterización integral y clara para comprender los impactos que puede generar una mina. Si las comunidades no logran obtener asesoría externa, tienen muy pocas posibilidades de comprender la información técnica que está contenida en los EIA y que además son documentos de miles de páginas (con anexos incluidos). En la práctica, a las empresas solo les basta entregar la lista de participantes de los talleres realizados para sustentar ante el Estado que se ha cumplido con este requisito.

-Pueblos indígenas: el informe plantea la necesidad de culminar la Base de Datos de pueblos indígenas del MINCU, con la finalidad de identificar con claridad a aquellas comunidades y pueblos presentes en las áreas aledañas a los proyectos mineros. Además, propone considerar dicha información como vinculante. Otra cuestión interesante que plantea el informe tiene que ver con el momento de la realización de la consulta previa. Aunque no lo señala explícitamente, la Comisión da a entender que en los procesos de consulta se tendrían que discutir los contenidos de los EIA, por lo que deberían realizarse antes de que estos sean aprobados. Esta es una posición que también ha planteado en su momento la Defensoría del Pueblo y CooperAcción. En la actualidad los procesos de consulta previa terminan siendo un saludo a la bandera. Esta se implementa cuando ya se han aprobado todos los permisos previos para iniciar actividades mineras, incluyendo el EIA, que es el documento en el cual se define de qué forma el proyecto minero va a impactar al ambiente y a las comunidades de la zona de influencia. Con un EIA aprobado prácticamente ya todo está consumado, por lo que el mecanismo de consulta previa pierde totalmente sentido y eficacia como medio para que los pueblos indígenas puedan plantear sus intereses o dudas y que se les tome en cuenta.

Sin embargo, en otra parte del informe se propone que para agilizar los proyectos de exploración se prescinda de realizar la consulta previa, reemplazándola por los acuerdos previos entre comunidades y empresas. Esta es una propuesta cuestionable porque desnaturaliza el sentido de la consulta como un espacio de diálogo e intercambio intercultural para que las comunidades puedan plantear sus dudas y expectativas frente al Estado. Los acuerdos privados inevitablemente se van a tener que dar de una u otra manera para que la empresa pueda acceder a los terrenos comunales. Además, tampoco resulta claro cómo esta propuesta se articularía con los mecanismos de participación ciudadana establecidos para actividades de exploración minera. Incluso un proyecto de exploración de menos de 20 plataformas y que contempla solamente la presentación de una Ficha Técnica Ambiental (FTA), requiere para su aprobación realizar por lo menos un taller informativo.

De otro lado, otras recomendaciones importantes del informe sobre pueblos indígenas, tienen que ver con la necesidad de crear un espacio de diálogo permanente entre el MINEM y los representantes de las organizaciones nacionales de pueblos indígenas, a fin de hacer un seguimiento de las políticas del sector minero que los involucre y proponiendo mejoras a las mismas. También se recomienda culminar con urgencia el proceso de titulación de tierras comunales.

-Certificación ambiental: el informe recomienda implementar mecanismos de evaluación temprana y concurrente de los EIA, que se expresa en un diálogo previo entre las empresas, la autoridad ambiental y los opinantes técnicos. De esa manera, resulta posible identificar los problemas que se pueden presentar con un determinado proyecto minero en una fase temprana. En la misma línea, considera necesario articular la información ambiental generada en campo y gabinete por las diferentes entidades del Estado con competencias ambientales (ANA, SERFOR, SERNANP, DIGESA, etc.). El informe también plantea la evaluación y actualización periódica de los ECA y LMP, contar con una política de compensación ambiental, y además aprobar guías referenciales que permitan asegurar la eficacia y calidad de los compromisos sociales contenidos en los EIA, garantizando su fiscalización posterior.

Sin embargo, hay deficiencias importantes en el sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA) que el informe omite: primero, no se pronuncia sobre los Informes Técnicos Sustentatorios (ITS), que es una de las herencias del “paquetazo ambiental” del gobierno de Humala. Los ITS permiten a las empresas cambiar partes de su EIA original mediante un proceso simplificado, aprobándose en un plazo no mayor de 15 días y sin pasar por un proceso de participación ciudadana. De acuerdo a la norma, la modificación propuesta por los ITS no debe ser ambientalmente significativa. Además, si bien pareciera que los ITS fueron creados para ser aplicados de forma excepcional (respecto al procedimiento regular de modificación de un EIA), en la práctica estos se han constituido en el procedimiento más utilizado por las empresas mineras para cambiar componentes de sus proyectos.

El informe tampoco se pronuncia por la inexistencia de criterios o parámetros que permitan identificar las áreas de influencia ambiental y social en los proyectos mineros, lo cual representa un elemento clave que viene generando diversos conflictos entre empresas y comunidades; muchas comunidades o territorios enteros son excluidos de las zonas de influencia bajo criterios muchas veces arbitrarios. El informe tampoco se pronuncia por las posibilidades que tienen las minas de ampliarse indefinidamente, gracias a sucesivas modificatorias de sus EIA que les permite duplicar o más el territorio ocupado y la capacidad de producción. En la práctica, el principio de integralidad descrito en la SEIA no se cumple o es tergiversado en su aplicación por el órgano certificador. Incluso se siguen aprobando normas que otorgan competencias de certificación al MINEM, cuando justamente la creación del SENACE tuvo como finalidad que este ministerio dejara de ser juez y parte en las evaluaciones de los proyectos mineros.

-Fiscalización ambiental: la Comisión considera necesario diseñar nuevos mecanismos que aseguren el cumplimiento de las obligaciones ambientales, y que vayan más allá de las inspecciones (supervisiones) y el consiguiente procedimiento administrativo sancionador. Por ejemplo, midiendo el desempeño ambiental de las empresas para priorizar las acciones de fiscalización, o incorporar otras herramientas (autocontrol, mantenimiento de registros, el autoinforme, monitoreo ciudadano, entre otros) y además implementar mejoras tecnológicas en la fiscalización. Otro aporte importante consiste en plantear la necesidad de crear un área específica en el OEFA para que fiscalice las obligaciones sociales establecidas en los EIA, y que pueda efectuar un seguimiento oportuno de dichos compromisos. Otra recomendación importante se relaciona con la posibilidad de que el OEFA pueda realizar evaluaciones ambientales en las zonas aledañas a las mineras, y determinar (cuando corresponda) las causas que estarían generando el deterioro ambiental.

En conclusión, a pesar de las omisiones y problemas descritos, este informe incorpora valiosos aportes al mejoramiento de la gobernanza de la minería en el país. Resulta comprensible que en el actual estado de emergencia este tema haya pasado a un segundo plano. Pero considerando antecedentes de otras comisiones y/o grupos de trabajo creados para proponer reformas normativas que no llegaron a nada (y además tomando en cuenta la ostensible demora para publicar este informe), resulta válido plantearse si es que las propuestas planteadas llegarán a ponerse en práctica. La cercanía con el proceso electoral (si la situación del COVID no empeora) no permite vislumbrar por el momento hacia donde apuntará la tendencia.

19 de junio de 2020