Presentan demanda judicial contra criterios de aplicación de modificaciones de proyectos mineros

Cooperacción, institución de la sociedad civil que defiende derechos colectivos y el medio ambiente, interpuso una demanda de acción popular contra el Ministerio de Energía y Minas, solicitando que la Resolución Ministerial No.120-2014-MEM-DM publicada en el 2014 sea declarada nula por ilegal. El recurso de anulación fue presentado ante la Sala especializada en lo constitucional […]

Cooperacción, institución de la sociedad civil que defiende derechos colectivos y el medio ambiente, interpuso una demanda de acción popular contra el Ministerio de Energía y Minas, solicitando que la Resolución Ministerial No.120-2014-MEM-DM publicada en el 2014 sea declarada nula por ilegal. El recurso de anulación fue presentado ante la Sala especializada en lo constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima el pasado 6 de marzo.

La demanda de acción popular se dirige concretamente a que se anule la norma que establece los criterios de aplicación de un nuevo instrumento de gestión ambiental que se ha convertido en el más usado por las grandes empresas mineras.

Imagen: El inversor energético

El famoso Informe Técnico Sustentatorio- ITS

Para realizar cambios en un proyecto minero se requiere de un instrumento de gestión ambiental y de su aprobación por el Estado. Hasta mayo del 2013, los cambios propuestos debían seguir un procedimiento de aprobación denominado “Modificatoria del Estudio de Impacto Ambiental (MEIA)”, cuya evaluación – aunque con menor detalle y requisitos que un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) – podía durar 120 días calendario, suponía algunos mecanismos de participación ciudadana y la emisión de opiniones de entidades estatales especializadas.

La Presidencia del Consejo de Ministros, mediante D.S. 054-2013-PCM, creó un nuevo instrumento de evaluación de impacto ambiental: el Informe Técnico Sustentatorio (ITS). El ITS debía permitir aprobar cambios menores de carácter “no significativo” en los proyectos de inversión con un procedimiento de solo 15 días hábiles de plazo (a diferencia de la MEIA que duraba 120 días). El corto plazo de su trámite implicaba que se excluyera cualquier mecanismo de participación y las opiniones técnicas de entidades estales especializadas, aunque la norma no nada explícito al respecto.

Las empresas mineras empezaron inmediatamente a utilizar este procedimiento. Por ejemplo, al poco tiempo de aprobado -y cuando aún no existían directrices claras sobre su uso- la empresa minera Las Bambas presentó (julio de 2013) un primer ITS para modificar el diseño del megaproyecto Las Bambas. Mediante el uso del ITS, de evaluación rápida y sin mecanismos de participación, el MINEM aprobó el cambio de la ubicación de dos componentes principales (plantas de procesamiento de mineral) nada menos que de una región a otra, esto es, de Cusco a Apurímac. Surgieron entonces serias interrogantes: ¿Qué se entiende como impacto no significativo? ¿Cuál era la naturaleza de las modificaciones que se pueden tramitar por procedimiento simplificado como el ITS?

En el análisis que realizó Cooperacción en esta demanda, se establece que “los criterios técnicos que orientan y regulan el uso del ITS en el sector minero peruano no son conforme a derecho. Estos criterios entran en contradicción con normas de mayor rango que regulan la materia. Además, su aplicación genera en la práctica un uso impreciso, discrecional y contradictorio del instrumento por parte de los administrados y una inadecuada evaluación ambiental de los impactos ambientales que se producen por las modificaciones aprobadas por los ITS. Ello se traduce en una afectación y/o riesgo de afectación grave al derecho al ambiente, a la salud y al bienestar de las personas.”

El DS.054-2013-PCM, norma que crea el ITS, señala expresamente que este procedimiento (por su naturaleza excepcional y de rápido trámite) será utilizado solo para modificar componentes auxiliares de los proyectos mineros, ampliaciones o mejoras tecnológicas. Asimismo, el Reglamento Minero Ambiental aprobado por D.S. 040-2014-EM señala que las modificaciones por ITS se realizarán excepcionalmente para cambios tales como “las características o la ubicación de las instalaciones de servicios mineros o instalaciones auxiliares”.

La RM.120-2014 –MEM-DM permite la modificación vía ITS de varios otros componentes principales como el tajo, los depósitos de relaves, las plantas de beneficio, etc.  Esto no debería proceder pues, por ejemplo, el aumento del tajo puede suponer afectación de cursos superficiales y subterráneos de agua.  Además de ello, la modificación de la cantidad de producción tendrá como consecuencia, cambios en cadena en los demás componentes. Para evitar riesgos, esta norma establece porcentajes que limitan los cambios. Pero son insuficientes.

Además, la mencionada resolución incluye cláusulas abiertas que permiten al titular minero exceder los límites porcentuales indicados y el número máximo de ITS por unidad minera; siempre que el titular justifique técnicamente que los impactos a generarse sean no significativos. Esto trae, en la práctica, que se pueda realizar cualquier tipo de modificación a los proyectos vía ITS y que existan más de 3 ITS por unidad minera; lo que desnaturaliza el carácter excepcional del ITS.

Las estadísticas del SENACE para el periodo 15 de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2018 indican que, para ese entonces, en total se habían presentado 436 ITS para todos los sectores. De este número, 175 corresponden a proyectos del sector minero, habiéndose aprobado 138, desaprobado 11, mientras 13 se reportaban como en evaluación y 13 habían sido calificados como otros. Por otro lado, según SENACE durante el mismo periodo solo se presentaron 29 EIA y/o modificatorias de EIA (MEIA) para proyectos mineros, sin que la entidad ofrezca un dato desagregado de esa información. De estos fueron aprobados 14, se desaprobó 1, y 14 se mantenían en evaluación (10) o en situación de otros (4).

Conclusión: más flexibilidad para las mineras

Las cláusulas abiertas y la falta de parámetros técnicos específicos de la RM.120-2014 –MEM/DM en la práctica promueven un uso discrecional de este instrumento: para todo tipo de cambios y para todo tipo de estudio ambiental (EIA, DIA, PAMA). Gracias a su “apertura”, este instrumento se ha convertido en la principal vía de las empresas mineras para modificar sus proyectos, no solo con menores plazos que los canales regulares sino también con menores estándares de evaluación ambiental. Esta situación trae serias consecuencias para las zonas de operación y las comunidades locales, atentando y poniendo en riesgo derechos constitucionales como el derecho a un medio ambiente saludable, a la salud y a la vida digna.

En tanto el gobierno peruano no cuenta con una metodología propia, en la práctica existe un amplio margen de discrecionalidad para el titular minero en la estimación de los impactos de sus operaciones. Las empresas vienen utilizando metodologías con distintos rangos de valoración de impactos, elegidas discrecionalmente; estas muchas veces no recogen la realidad de los ecosistemas, las comunidades, ni la vulnerabilidad de la flora y fauna endémica del Perú. Ello, en combinación con plazos rápidos e instrumentos acelerados de evaluación ambiental como el ITS, se traduce en un incentivo perverso para el titular minero: se estarían subestimando impactos ambientales para agilizar inversiones, con graves efectos a largo plazos y para las localidades donde operan las empresas mineras. Esta situación sin duda socava el sistema de evaluación del impacto ambiental en el país.

Como hemos visto, el amplio margen de discrecionalidad que se genera a través de los criterios técnicos que orientan el uso de los ITS genera que los titulares mineros puedan tramitar modificaciones a sus proyectos sin control en el número ni en el contenido de los cambios. En la práctica los titulares mineros pueden proponer cualquier cambio, de cualquier componente, las veces que sea necesario.

Así, existen empresas mineras que cuentan hasta con 5 ITS por cada proyecto minero. El hecho de que existan tantos instrumentos de gestión ambiental para un solo proyecto genera una gran dificultad para su evaluación, vigilancia y fiscalización ambiental por parte de las entidades competentes y de la ciudadanía. Hace también muy difícil que la población le pueda dar seguimiento a los cambios y que participe en los procesos de evaluación. Además, el procedimiento de aprobación de los ITS, por su plazo tan corto hace inviable el uso de mecanismos de participación.

A ello se añade, que los cambios mediante ITS permiten la ubicación de componentes mineros en el límite del área de influencia ambiental directa, sin que se tenga que redimensionar como correspondería. Esto impide que se visibilicen los nuevos impactos en zonas que no son consideradas áreas de influencia ambiental directa y que no tienen línea de base.


Casos:

-Un caso de una deficiencia en la evaluación ambiental realizada en los ITS, lo encontramos en el proyecto de exploración minera CORANI en Puno, donde se incrementa y reubica el número de plataformas. La norma señala técnica de ITS señala que pueden hacerse modificaciones dentro del área del proyecto inicialmente aprobada en el estudio ambiental; sin embargo, la reubicación de una plataforma se hizo en el límite del área de influencia ambiental directa (AID) del proyecto. Consideramos que, al reubicarse la plataforma de perforación en el límite de la mencionada AID, lo lógico hubiera sido que esta sea redimensionada; esto es, que el límite la AID también fuera ampliado por los posibles impactos del componente modificado, pero no fue así.

-Otro caso que llama la atención es la aprobación de la segunda modificación del Proyecto Sulliden Shahuindo a través de ITS, con fecha el 26 de marzo de 2014 y cuyo titular es la empresa minera Shahuindo S.A.C. Con la aprobación del ITS se aprobó la construcción de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Domésticas como se aprecia en el informe técnico que sustenta la aprobación del mencionado ITS. Por la especialidad de este componente y su relación con la calidad del agua, dicho ITS no debió ser aprobado sin contar con la opinión favorable de la ANA. No obstante este procedimiento rápido no da lugar a opiniones de autoridades competentes, lo que evidentemente le resta calidad a su evaluación de impactos ambientales.

-Otro caso a resaltar es el ITS del proyecto de exploración minera Maqui Maqui, aprobado el 2014, de Minera Yanacocha S.R.L. A través de dicho ITS la empresa minera solicitó ejecutar 50 plataformas adicionales a las que ya tenía. Debemos señalar que esta empresa primero solicitó 245 plataformas en su EIAsd, luego tras una modificación de EIAsd logró adicionar 502 plataformas de perforación (115 superficiales y 387 subterráneas), más 1250 m de túnel de exploración subterránea y   10 297 m de camino de acceso. Luego, con el ITS en mención planteó ejecutar 50 plataformas de perforación, 2.81 km de acceso, 100 pozas de fluidos y 35 sedimentadores, por un tiempo adicional de 08 meses. En este caso no se hizo la estimación de los impactos acumulativos de todos los cambios realizados. Entre estos cambios se puede evidenciar que la adición de las plataformas se ha hecho dentro y fuera del área de influencia ambiental directa.