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José De Echave C.

En plena huelga de los maestros, algunos afirmaron que si hubiesen salido proyectos como Tía María, Conga, Río Blanco y todos los demás que figuran en la cartera de proyectos mineros, estaríamos recaudando a manos llenas, lo que posibilitaría pagar mejores sueldos a los maestros.

Lo cierto es que los datos oficiales no respaldan este tipo de afirmación. En el período del boom minero (2003-2012) y con la recaudación al alza, los sueldos de los maestros no subieron. Por ejemplo, los años de mayor auge del precio de los minerales coincidió con el segundo gobierno de Alan García y precisamente en ese quinquenio, los sueldos de los maestros estuvieron a la baja.

Por si fuera poco, las mismas fuentes (SUNAT y MEF) muestran que desde el año 2012 las inversiones mineras comenzaron a caer en el país mientras que los salarios de los maestros aumentaron. Por lo tanto, el incremento de los presupuestos para el sector educación y la mejora de los salarios de un sector tan importante como el de los maestros implican la suma de varios factores, pero sobre todo, una voluntad política que es lo que precisamente le ha faltado a varios de nuestros gobernantes.

La realidad sobre los aportes tributarios del sector minero

En los últimos años la producción minera ha estado creciendo a dos dígitos (15,47% en 2015 y 21,6% en 2016), impulsada por el aumento de la producción de cobre; sin embargo en el mismo período, el aporte tributario llegó a su nivel más bajo: el sector minero redujo su aporte a la recaudación del Impuesto a la Renta de 50,9% en el año 2007 a apenas el 4,6% el año 2016. Si consideramos el total de tributos recaudados por el Estado peruano, el aporte minero también se ha ido reduciendo: luego de una contribución pico de 24,7% en 2007, en la actualidad presenta un nivel de aporte de apenas 5,4%.

¿Qué impidió y qué es lo que continúa impidiendo que los beneficios de la bonanza minera sean capitalizados por el país? Haciendo un recuento del conjunto de instrumentos fiscales implementados en las últimas décadas (antigua regalía minera, aporte voluntario, nueva regalía minera, impuesto especial a la minería, gravamen especial a la minería, obras por impuestos, entre otros), en términos generales se puede afirmar que no permitieron que el país alcance el objetivo de una adecuada apropiación de la creciente renta minera. Esto se debió principalmente a los siguientes factores: (1) la herencia del marco tributario de la década del 90 que otorgó enormes beneficios y generó vacíos legales que las empresas supieron aprovechar y que en diferentes medidas se mantuvieron; (2) instrumentos que se implementaron en la década de bonanza poco eficaces y que en el proceso de negociación y también en su implementación, fueron totalmente mediatizados por las empresas y, 3) la puesta en marcha de instrumentos fiscales que, si bien eran más apropiados para lograr la ansiada progresividad fiscal, se implementaron casi al final del período de bonanza.

Al margen de sumas y restas, son tres los aspectos centrales que muestran las limitaciones y el fracaso de las políticas implementadas que configuran una oportunidad perdida para el país precisamente en la década de bonanza: nunca se logró incrementar de manera sostenida la presión tributaria en el país y peor aún, el período post boom nos ha regresado a una peligrosa tendencia decreciente que nos aleja cada vez más del promedio de presión tributaria de los países latinoamericanos y sobre todo de las necesidades del país; nunca existió una real voluntad política -sobre todo en el pico del súper ciclo de precios de los metales- para implementar una verdadera reforma tributaria para alcanzar una mayor equidad fiscal y por el contrario, se optó por una política tributaria minera complaciente; y finalmente, una autoridad tributaria que no realizó mayores esfuerzos en materia de control, fiscalización y cobranza.

Una reciente publicación que aborda el tema de la recaudación fiscal y los beneficios tributarios en el sector minero, analiza el caso de los dos proyectos mineros más importantes que han entrado en producción en los últimos años: Las Bambas y Cerro Verde1.

Por ejemplo, en el caso Las Bambas, considerando un precio promedio por debajo de US$ 2,56 la libra, las posibilidades de que puedan pagar Impuesto a la Renta durante los primeros cinco años de operaciones -y por lo tanto que haya transferencias de canon a Apurímac-, son reducidas. Dicho sea de paso, esta proyección no está muy alejada de lo que se afirma en el propio Marco Macro Económico Multianual 2018-2021 del Ministerio de Economía y Finanzas: "los grandes proyectos mineros nuevos como Las Bambas, Toromocho y Constancia comenzarían a pagar impuesto a la renta empresarial a partir del 2020".

caratula justicia fiscal

Dicho sea de paso, no es la primera vez que algo así ocurre: por ejemplo, Antamina comenzó a producir el año 2001 y recién comenzó a pagar Impuesto a la Renta el año 2005, ya que se vio favorecida por la aplicación del beneficio tributario de depreciación acelerada que al disminuir contablemente el total de sus activos netos, le permitía obtener pérdidas tributarias que se iban sumando a las pérdidas de los ejercicios subsiguientes, configurando así una bola de nieve que crecía año tras año.

Volviendo al caso de Las Bambas, al no pagar Impuesto a la Renta, lo único que llega a Apurímac desde el año pasado son las regalías. Según la propia empresa minera, propietaria del proyecto Las Bambas, el año 2016 se pagó US$ 34,3 millones. Las regalías que paga Las Bambas tienen como referencia el propio contrato de transferencia del proyecto (y no la actual ley de regalías que se aplican escalonadamente sobre la utilidad operativa).

Cerro Verde es otro ejemplo de una mega inversión e incremento productivo sin mayor aporte tributario. En los últimos años esta empresa pasó de una producción de 255 mil toneladas a 575 mil toneladas por año con dos importantes inversiones: el proyecto planta de sulfuros primarios y el proyecto de ampliación de Cerro Verde.

Desde el año 2013, los aportes tributarios y no tributarios de Cerro Verde cayeron drásticamente, tocando fondo el año 2015 y el último año se registra una recuperación. Entre los diferentes impactos, se puede subrayar la caída drástica del canon minero transferido a Arequipa.

Otra controversia con Cerro Verde es por las regalías no pagadas. Para la Sunat la empresa debió pagar 286 millones de soles por regalías correspondientes a los años 2006 y 2007. Esta disputa entre la Sunat y Cerro Verde ha pasado por procesos administrativos, por el propio Tribunal Fiscal y luego, por decisión de la propia empresa, se judicializó la controversia.

Lo cierto es que la empresa ha perdido en todas estas instancias: hace apenas unos días, la Séptima Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima volvió a denegar el recurso de apelación que interpuso la empresa buscando traerse abajo las resoluciones administrativas de la Sunat y del Tribunal Fiscal que la obligan a pagar más de US$250 millones por regalías mineras, multas e intereses, que le corresponden a la región Arequipa. ¿Cerro Verde seguirá apelando?

La necesidad de sacar lecciones

No es muy coherente plantearse como meta formar parte de la OCDE y al mismo tiempo alejarnos cada vez más de la presión tributaria estándar en esos países: 34% aproximadamente, en comparación con una presión en el Perú que continúa a la baja y que según el propio MEF actualmente apenas llega a 13,4%.

Si el objetivo es estandarizarnos con las prácticas fiscales de los países miembros de la OCDE, habría que preguntarse ¿cuánto hemos hecho para adherirnos al estándar global para el intercambio automático de información financiera entre jurisdicciones que estos países han acordado poner en práctica desde 2017, mediante el cual se pone fin al secreto bancario que ha permitido que defraudadores y evasores fiscales se escondan? ¿Por qué suspendimos, sin haber aplicado, la norma general antielusión que la OCDE exige a sus países miembros para que estos puedan cumplir con las mejores prácticas internacionales en materia impositiva?

América Latina y sobre todo un país como el Perú, tiene mucho margen para subir sus reducidos niveles de presión tributaria con el objeto de financiar su gasto público productivo (en sanidad, educación e infraestructura), generando a su vez incrementos en las tasas de crecimiento económico a largo plazo.

No se puede seguir acentuando la inequidad del sistema tributario vía reducción de los impuestos directos y tampoco es aceptable que las campañas de los principales grupos económicos como el minero apunten a debilitar aún más nuestra capacidad recaudatoria.

La revisión del contexto general, la política fiscal, las cifras y el balance general, nos muestra que en el país sigue pendiente la necesidad de sentar las bases de un verdadero desarrollo sostenido que permita establecer relaciones de equilibrio entre actividades productivas como la minería y las expectativas y demandas de las poblaciones.

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(1) Recaudación fiscal y beneficios tributarios en el sector minero a la luz de los casos Las Bambas y Cerro Verde. Oxfam, Propuesta Ciudadana y CooperAccion (2017). [Descargar aquí]

 

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