Los Cambios Propuestos en la Modificatoria del Reglamento de la Ley del SEIA: Debilidades y vacíos

Por Ana Leyva V.

Se acaba de publicar la Resolución Ministerial 293-2019-MINAM que plantea una serie de modificaciones al Reglamento de la Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). La finalidad de estos cambios según la exposición de motivos es establecer reglas y criterios que regulen la actuación de titulares de proyectos, autoridades y sociedad civil en la modificación y actualización de los estudios de impacto ambiental. De manera más concreta la propuesta señala que se busca establecer criterios transectoriales de participación ciudadana en la evaluación ambiental.

Más allá de la finalidad declarada, encontramos varios artículos sobre Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). También se pretende modificar definiciones y los anexos sobre términos de referencia en los puntos referidos al plan de participación ciudadana y al plan de relaciones comunitarias, de los EIA categoría II y III. Asimismo, sobre el contenido de la evaluación preliminar en el punto relaciones comunitarias. A ello se suma otros sobre el cambio de titularidad del proyecto, la clasificación de proyectos de categoría III, la clasificación anticipada y términos de referencia de proyectos, el inicio de actividades y la pérdida de la certificación ambiental.

Lo más comentado hasta ahora ha sido que la propuesta normativa exige EIA detallados (categoría más exigente) solo a los proyectos en los que se pueden presentar impactos negativos altos. El reglamento actual señala que deben presentar EIA detallados los proyectos que pueden generar impactos negativos significativos. Es decir, la propuesta plantea un cambio en la terminología usada.  Para zanjar este punto debemos decir, que el MINAM no está facultado para realizar un cambio de esta naturaleza, ya que el reglamento en su formulación actual reproduce lo que dice la Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (Ley del SEIA). Esta Ley es la que se refiere a impactos significativos y los define. Cambiar el término requeriría también un cambio en dicha Ley. Además, el MINAM no explica en la exposición de motivos por qué pretende realizar cambios en la terminología usada. Nos preguntamos si detrás de ello hay un nuevo intento de flexibilización, ya que el término “alto” podría reducir la aplicación del EIA detallado.

En cuanto a la participación ciudadana, el proyecto normativo parecería querer armonizar a los sectores en sus procedimientos, más no fortalecerla, pues no aborda los problemas más acuciantes que enfrenta el proceso de evaluación de impacto ambiental en esta materia. Al respecto, dos temas nos parecen centrales:

  1. Primero, cómo se pasa de una participación ciudadana formal a una participación efectiva. Todos sabemos que los estudios de impacto ambiental son informes interdisciplinarios, complejos, difíciles de entender. Incluso cuando un dirigente se refiere a ellos, muchos piensan que su opinión no es válida porque no está en condiciones de entender sus contenidos.

Por lo tanto, tener una participación real requiere revertir esa situación. La pregunta es cómo hacerlo. En CooperAccion alguien proponía que así como existen abogados de oficio en lo penal para aquellos que no tienen recursos económicos, podría utilizarse una figura similar para los procesos de participación ciudadana; es decir, otorgar una asesoría gratuita, para aquellos que no pueden contratar una asesoría técnica que vele por sus intereses. Esto se hace aún más necesario, si es que con la aprobación del EIA se declara la viabilidad ambiental del proyecto, tal y como lo propone una de las modificatorias del reglamento.

De esa manera, la audiencia pública podría pasar de ser un espacio principalmente informativo del EIA, que tiene como principal protagonista a la consultora que lo elaboró (por tratarse de un estudio de parte), a un espacio de discusión y debate amplio y más fundamentado, garantizando la existencia de opiniones sólidas planteadas desde la sociedad civil o de los gobiernos subnacionales. En este punto es necesario considerar que no cualquier profesional puede opinar sobre los EIA por más buena voluntad que tenga, ya que requiere de un conocimiento especializado y de manejo de cierta información.

En consecuencia, sería importante que los gobiernos subnacionales y las universidades pudieran participar en el debate, y para ello se podría recurrir a consultorías financiadas con fondos proporcionados por las empresas y/o el Estado. Tal vez, también el Estado podría generar un registro de consultoras o personas que hacen revisión de EIA para sociedad civil, cuya experiencia y seriedad sea verificada por éste.

  1. Otro gran problema para la participación ciudadana son las numerosas modificaciones que sufren los EIA. A veces se realizan dos por año. La mayoría de ellas se hacen mediante el instrumento denominado Informe Técnico Sustentatorio (ITS), que es un procedimiento sumario para aprobar modificaciones en los EIA que no contempla mecanismos de participación ciudadana, incumpliendo así el principio de participación establecido en las normas que regulan el SEIA y la Ley del Procedimiento Administrativo General. Por otro lado, el que sean tan numerosas y frecuentes las modificaciones torna imposible que las poblaciones locales o los ciudadanos las puedan seguir y participar en ellas. Por lo tanto, éstas deberían ser planificadas y realizarse en bloque, lo cual permitiría además mejorar la determinación de impactos acumulativos y sinérgicos y tener una mirada de conjunto de los cambios y sus impactos.

De otro lado, en cuanto a los términos de referencia para los planes de relaciones comunitarias, otra de las propuestas incluidas en este proyecto normativo, consideramos que se debería señalar de manera explícita la necesidad de establecer indicadores de cumplimiento del respeto a los derechos humanos y los derechos colectivos de pueblos indígenas.

Otro tema importante es la incorporación de la consulta previa en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, tal y como lo recomienda la Defensoría del Pueblo (Informe 001-2019-DP-AMASPPI-PPI), lo cual permitiría avanzar en el compromiso de adecuar la legislación peruana al Convenio 169 de la OIT.

En lo que respecta a la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de políticas, planes y programas públicos, nos parecen interesantes los cambios propuestos. En primer lugar, acertadamente, la propuesta marca la diferencia entre la EAE y los EIA, pues la primera analiza la consistencia en el cumplimiento de objetivos ambientales, y la segunda los impactos de un proyecto[1]. Por ello, en la finalidad de la EAE se incorpora la idea de que se trata de un proceso de apoyo a la planificación.

Otro punto importante, es fijar a qué políticas, planes y programas se le aplica la EAE. La propuesta señala: “(…) a las políticas, planes y programas públicos vinculados con las prioridades y objetivos de desarrollo nacional, regional o local, susceptibles de originar implicancias ambientales negativas significativas”. El problema reside en quién determina que una política, plan o programa público está vinculado a prioridades y objetivos de desarrollo. Del procedimiento se desprende que el proponente es quien toma la iniciativa. La pregunta a realizar es qué pasa si no la considera necesaria. Somos de la opinión que habría que garantizar la petición de parte para aquellas situaciones en que la ciudadanía considera necesaria realizar la EAE.

Por último, consideramos que existen otros temas álgidos en los procesos de certificación ambiental que requieren ser tomados en cuenta en una propuesta de reforma normativa, con la finalidad de fortalecer el sistema de evaluación de impacto ambiental. A continuación enumeramos brevemente algunos temas que habría que considerar:

  • Incorporación de los planes de reasentamiento de poblaciones y comunidades indígenas, así como la exigencia del consentimiento libre, previo e informado en el caso de estas últimas. Asimismo, se debe garantizar la opinión vinculante del organismo público que vela por el derecho de esas colectividades. Cuando se trata de traslado de centros poblados, y ciudades, la norma debería establecer la relación con el sistema de planificación.
  • Necesidad de establecer límites al uso abusivo de los ITS ya que debilita al sistema de evaluación ambiental, al haberse distorsionado su razón de ser.
  • En los términos de referencia se deben mejorar los requerimientos para los estudios geológicos, hidrogeológicos, y de geotecnia y asegurar el análisis integrado de los mismos.
  • Establecer los criterios para garantizar una adecuada representatividad de las muestras que se toman en los estudios de línea de base y de los puntos de monitoreo.
  • Establecer la exigencia de una línea de base de impactos a la salud.
  • Incorporar la evaluación de la compatibilidad territorial del proyecto, con opinión de los gobiernos regionales y locales.
  • Establecer criterios y exigencias para la labor de las consultoras ambientales encargadas de la elaboración de los EIA a fin de garantizar que los estudios sean rigurosos y permitan implementar eficazmente el enfoque preventivo en la gestión ambiental de los proyectos mineros.
  • Definir criterios para el uso de metodologías que determinan impactos acumulativos y sinérgicos. Igualmente establecer criterios para la determinación de las áreas de influencia directa e indirecta.
[1] Instrumentos ambientales preventivos para tomar decisiones sobre el territorio y la implementación de futuros proyectos Ana Leyva V. / Tattiana Cotrina P., Forum Solidaridad, 2014.