Cinco retos pendientes en el Día Mundial del Ambiente

Este Día Mundial del Ambiente coincide con los primeros diez años de existencia del Ministerio del Ambiente, motivo para revisar qué retos continúan pendientes. Como recuerda, el MINAM fue creado formalmente el 13 de mayo de 2008 y este mes ha cumplido su primera década, habiendo pasado por esta cartera cinco diferentes ministros. Más allá de las celebraciones oficiales que han tenido lugar a lo largo del mes, ¿qué se ha avanzado y qué retos siguen pendientes en la ardua tarea de cuidar
la Naturaleza y garantizar que las actividades humanas no perjudiquen el derecho de todos a gozar de un ambiente sano?

Nuestro país es uno de los más biodiversos del mundo, y es al mismo tiempo uno de los más vulnerables ante el cambio climático. Con una geografía rica y compleja, nuestro territorio viene siendo ocupado y aprovechado de manera desordenada y poco planificada, y abundan diverso tipo de actividades extractivas con grandes impactos ambientales. Frente a ello, el Perú necesita una autoridad ambiental fortalecida, que cuente con capacidad de gestión y con peso político. Mucho es lo que se ha hecho, y también mucho es lo que se ha desecho en los últimos 10 años. La dinámica recurrente ha sido que ante pequeños avances en el fortalecimiento de la autoridad ambiental, los sectores empresariales han desatado todo tipo de campañas a fin de impedir una mayor regulación, tras lo cual los sucesivos gobiernos han retrocedido una y otra vez.

Queremos mencionar aquí cinco grandes retos pendientes, que consideramos particularmente importantes para responder a los desafíos ambientales de un país como el nuestro: el ordenamiento territorial, el establecimiento de límites y estándares de calidad ambiental, la certificación y la fiscalización ambiental, y la creación de Áreas Naturales Protegidas.

El ordenamiento en el limbo

Para tomar decisiones sobre el territorio, el Estado tiene un déficit de información de calidad, así como una escasa o nula voluntad de planificar y ordenar. Precisamente dos de las herramientas claves que tenía el Minam para ello, la zonificación económica y ecológica (ZEE) y el ordenamiento territorial, reciben actualmente mínimo impulso político e incluso, la última de ellas se encuentra aún en un limbo legal.

En una primera etapa, la ZEE tuvo un importante impulso por parte de las regiones en coordinación con el Minam. En ese proceso, se generó mucha información de detalle a nivel local y regional sobre las características ambientales y sociales de los territorios, constituyéndose en una valiosa herramienta para la toma de decisiones, que debería actualizarse permanentemente y utilizarse de manera obligatoria en la gestión pública. Sobre esta base, una política de ordenamiento debería impulsar el establecimiento de usos y condiciones de uso de los territorios a fin de armonizar la existencia de diversas actividades, evitar la exposición a riesgos y realizar un aprovechamiento sostenible de la riqueza natural y cultural de nuestro país.

Pese a ello, en el marco de una campaña de miedo en contra de estas herramientas, atizada por la preocupación de que se paralizaran proyectos mineros, los sucesivos gobiernos han retrocedido y siguen retrocediendo. Primero, restringiendo y controlando más los procesos de ordenamiento territorial, y luego simplemente dejándolo en el limbo a través del Reglamento de Organización y Funciones(ROF) aprobado en la gestión del Minam de Elsa Galarza.

Los límites pendientes

Al crearse el Ministerio del Ambiente, el entonces ministro Antonio Brack buscó destrabar el burocrático procedimiento para la definición de los límites máximos permisibles (LMP) y estándares de calidad ambiental (ECA). Esta tarea estaba pendiente desde 1996, cuando se aprobaron los primeros LMP aún vigentes, y muchos parámetros hasta hoy en día siguen pendientes de regulación. La regulación avanzaba muy lentamente debido a que dependía de una engorrosa comisión oficial cuyos miembros difícilmente se ponían de acuerdo. El primer titular del Minam simplificó este procedimiento a fin de avanzar en esta decisión clave.

Sin embargo, en los años posteriores nuevamente se retrocedió en la materia y la Ley 30230 -el recordado “paquetazo ambiental” del 2014- volvió a crear un procedimiento aún más burocrático, pues le otorgó la facultad de aprobar los LMP y los ECA al Consejo de Ministros, con lo cual una decisión eminentemente técnica y ambiental depende de la voluntad política de los sectores económicos y productivos.

Esta es una de las grandes deudas del Minam, que pese al tiempo transcurrido (21 años) aún no ha podido definir los límites para una serie de parámetros como mercurio y cadmio (elementos muy tóxicos), por lo cual no es posible fiscalizar ni sancionar a las empresas que contaminan el ambiente con estos elementos. Asimismo, en cuanto a los ECA, instrumento que nos permite medir la calidad ambiental, al debilitarse la decisión del Minam, se ha venido retrocediendo en la regulación de algunos indicadores de parámetros importantes como el dióxido de azufre. En este caso, todo indica que el cambio producido ha estado asociado a la decisión de favorecer la venta del Complejo Metalúrgico de La Oroya que pese a estas “facilidades”, todavía no ha ocurrido.

Es necesario fortalecer al Minam, en su facultad regulatoria para que la vida y la calidad ambiental queden garantizadas frente a otros objetivos.

Certificación ambiental

Hay que destacar que la creación del SENACE respondió a un problema evidenciado por las luchas de la población en diversos territorios: la poca credibilidad de los Estudios de Impacto Ambiental aprobados por el Ministerio de Energía y Minas, la misma autoridad que debía promover la inversión extractiva. Frente a este problema, un paso adelante fue contar con una autoridad independiente para el otorgamiento de la certificación ambiental.

18/03/18: En Huancavelica, pobladores difundieron un video donde se observa el vertimiento de sustancias contaminantes en el Río Mantaro, supuestamente por parte de la mina Cobriza de Doe Run. Ejemplos como este muestran la urgencia de aprobar los Límites Máximos Permisibles aún pendientes.

Tras este avance inicial, sin embargo, nuevamente hemos visto retrocesos que han vuelto a debilitar y poner en cuestión la calidad de la certificación. Los principales cambios fueron introducidos, nuevamente, con los sucesivos paquetazos “a favor de la la inversión” aprobados por el gobierno de Humala: la inflexibilidad en la aplicación de los plazos existentes para la revisión y aprobación de los EIA catalogando su incumplimiento como infracción grave; y la creación de los ITS (informes técnicos sustentatorios) para modificar los proyectos de inversión y su aprobación con un procedimiento de tan solo 15 días hábiles. Si bien la norma decía que éstos eran solo aplicable a cambios no significativos, en su implementación han abarcado en muchos casos componentes importantes del proceso minero. Hace poco el propio SENACE reconoció que el ITS es el instrumento más usado actualmente, habiéndose presentado ya más de 400, lo que permite que en algunos casos los proyectos originales -y sus impactos previstos- vayan transformándose una y otra vez.

Así pues, el contar con un sistema de evaluación de impacto ambiental confiable, sigue siendo un reto pendiente.

 

La fiscalización ambiental

De igual manera, la creación y profesionalización del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es uno de los mayores avances en estos 10 años. El OEFA ha permitido contar con una autoridad, que no se encuentra bajo el dominio de ninguno de los sectores económico productivos, y que goza de la independencia necesaria para fiscalizar y sancionar a quienes cometan infracciones ambientales.

Precisamente, esta capacidad sancionadora fue motivo de preocupación por parte del sector empresarial, luego de que el OEFA impusiera importantes multas en cumplimiento de su labor fiscalizadora. Por ello, tras una fuerte campaña de lobby e incidencia pública, el Gobierno retrocedió en el 2014 dictando la ley 30230 que ató de manos al OEFA, restringiendo su capacidad sancionadora. Más allá de las medidas correctivas, que son importantes, la capacidad de sancionar e imponer multas constituye un instrumento disuasivo eficaz para que las empresas eviten prácticas que puedan significar infracciones y los consiguientes daños ambientales.

Por eso, consideramos que restituir plenamente las facultades del OEFA y la función preventiva de la sanción, es una tarea impostergable para contar con una fiscalización ambiental verdaderamente efectiva.

 

Las áreas naturales protegidas

Este es otra de las grandes deudas pendientes. Una de las mayores dificultades para la creación de áreas protegidas es la superposición de derechos. En muchos casos, la existencia de concesiones o derechos de diverso tipo al interior de un área de gran importancia ecosistémica o para la conservación de la biodiversidad, vuelve prácticamente imposible que la autoridad nacional o regional pueda crear un área protegida.

Humedal de Puerto Viejo (Cañete), superpuesto con una serie de derechos preexistentes que impiden su protección efectiva pese a su enorme importancia para la biodiversidad.

Pese a que el propio Tribunal Constitucional, en su sentencia sobre el caso de Cordillera Escalera, estableció que el estatus de área protegida tiene prioridad por encima de otros derechos preexistentes, en la práctica las normas que han venido emitiendo el Minam y el SERNANP (en 2009, 2014 y 2015) obligan a lograr el permiso o acuerdo con los titulares de derechos, antes de crear un área natural protegida y condiciona la zonificación que debe hacerse en los planes maestros. Ello viene impidiendo y generando controversia en muchos casos de importancia. Por ejemplo, la propuesta de área protegida del Mar Pacífico Tropical (hoy Mar de Grau) encontró resistencia por la existencia de concesiones petroleras en la zona. De la misma manera, en otra escala, los humedales de Puerto Viejo -en Cañete, Lima- se encuentran en un complejo entramado de concesiones y derechos preexistentes que dificultan su protección pese a la voluntad del Gobierno Regional.

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Sin duda, para el país ha sido un avance contar con una institucionalidad ambiental del mayor rango, bajo la figura del Ministerio del Ambiente. Pese a que aún a estas alturas hay comentaristas y opinólogos que insisten con la trasnochada idea de desaparecer o fusionar este ministerio, lo cierto es que contar con una autoridad ambiental fuerte es un requisito fundamental para cualquiera que aspire a un país moderno y preparado para enfrentar los retos de nuestro tiempo.

No podemos dejar de señalar que este avance se logró gracias a la lucha socioambiental que en diversos territorios mostró las debilidades de la gestión ambiental, así como gracias al trabajo incansable del movimiento ambientalista, de investigadores en temas de ecología, ambiente y biodiversidad; y, por qué no decirlo, gracias a la presión internacional que obligaba al Perú a ponerse a tono con las nuevas agendas y preocupaciones internacionales.

Que la conmemoración de este aniversario sea una oportunidad para mirar los retos ambientales que aún tiene nuestro país, y para construir una autoridad ambiental fuerte y transectorial. Ello implica, en primer lugar, corregir los diversos retrocesos que han tenido lugar en los últimos años bajo la equivocada idea de que la protección ambiental perjudica la economía. Por el contrario, una economía sostenible en el tiempo sólo será posible con una adecuada política ambiental.

05 de junio de 2018

(Una primera versión de este artículo fue publicado en el boletín Actualidad Minera del Perú correspondiente al mes de mayo)